Presserat lockert Journalistenkodex: Leaks erlaubt

Ohne dass es jemand bemerkt hätte, änderte der Schweizer Presserat im April 2015 einen wichtigen Passus des Journalistenkodex: In Zukunft dürfen Medienschaffende vertrauliche Dokumente und Informationen veröffentlichen, auch wenn diese durch unlautere Methoden erlangt wurden. Damit entfernt sich die Medienethik weiter vom Medienrecht.

Bis vor einem halben Jahr musste mit einer Rüge des Presserats rechnen, wer geleakte Informationen veröffentlichte. Richtlinie a.1 der «Erklärung der Pflichten und Rechte der Journalistinnen und Journalisten» hielt ausdrücklich fest: «Die Information darf nicht durch unlautere Methoden (Bestechung, Erpressung, verbotenes Abhören, Einbruch/Diebstahl) erlangt worden sein». Dieser Passus wurde im vergangenen April ersatzlos gestrichen.

Die Lockerung hat allerdings Grenzen. Gemäss Presserat dürfen Informationen, die auf geleakten Daten oder Dokumenten beruhen, nur dann veröffentlicht werden, wenn die Medienschaffenden die Quellen kennen, die Information im öffentlichen Interesse ist, keine äusserst wichtigen Interessen tangiert sind und wenn der Informant die Indiskretion absichtlich und freiwillig getätigt hat.

Die kleine aber feine Anpassung des Journalistenkodex ist bemerkenswert, weil der Presserat damit noch stärker auf Distanz zu den Schweizer Gerichten geht, die illegal erlangte Beweise für unverwertbar erklären und die die Veröffentlichung amtlicher geheimer Verhandlungen (Art. 293 StGB) immer noch streng ahnden.

Zudem entwickelt sich das medienethische Selbstkontrollorgan der Schweiz auch weg vom Trend in Deutschland. Dort hat der Bundestag letzten Freitag, 16. Oktober 2015, von der öffentlichen Meinung wenig beachtet unter dem Titel «Datenhehlerei» einen neuen Artikel 202d ins Strafgesetzbuch eingefügt:

1. Wer Daten (§ 202a Absatz 2), die nicht allgemein zugänglich sind und die ein anderer durch eine rechtswidrige Tat erlangt hat, sich oder einem anderen verschafft, einem anderen überlässt, verbreitet oder sonst zugänglich macht, um sich oder einen Dritten zu bereichern oder einen anderen zu schädigen, wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.
2. (…)
3. Absatz 1 gilt nicht für Handlungen, die ausschließlich der Erfüllung rechtmäßiger dienstlicher oder beruflicher Pflichten dienen (…).»

Absatz 3 soll gemäss erläuterndem Bericht auch Journalisten von der Strafbarkeit ausnehmen, aber nur, wenn sie eine konkrete Veröffentlichung vorbereiten. Der Deutsche Anwaltsverein kritisierte, diese Regelung greife zu kurz: «Ein Journalist, der Daten zugespielt bekommt, kann naturgemäss erst nach der Sichtung des Datenbestandes beurteilen, ob daraus eine Veröffentlichung werden kann bzw. soll». Dann habe er sich aber bereits strafbar gemacht. Zudem gelten Blogger, Programmierer etc. nicht als Journalisten und sind vor Strafe in Zukunft nicht geschützt.

In Deutschland scheint nach dem Debakel rund um die Ermittlungen wegen Landesverrats gegen das Blog netzpolitik.org das Pendel wieder in Richtung Geheimhaltung zurückzuschlagen.

Und ganz grundsätzlich fällt auf, dass die Schweiz und Deutschland nach einem neuen Gleichgewicht zwischen Öffentlichkeit und Geheimnis suchen und dabei bisher ohne kohärenten Plan agieren. Doch kein Wunder, wirken doch seit einigen Jahren zwei Kräfte, die sich teilweise entgegenlaufen, teilweise verstärken: Zum einen das Grundcredo der Transparenz, dem sich der moderne Staat verpflichtet hat, und zum andern die Unsicherheit von Daten im digitalen Zeitalter. Dass der Schweizer Presserat in dieser Grundsatzdebatte ein deutliches Zeichen setzt, ist aus Sicht des Journalismus sehr zu begrüssen. Und hoffentlich orientiert sich der Schweizer Gesetzgeber nicht an der neuen Härte Deutschlands sondern am Presserat, streicht in der laufenden Revision Artikel 293 StGB, der die Veröffentlichung amtlicher geheimer Verhandlungen unter Strafe stellt, und beschliesst eine Revision des Obligationenrechts, das Whistleblower tatsächlich besser schützt.

Denn als Grund für die Streichung des Verwertungsverbots von unlauter beschafften Informationen nennt Presserats- Geschäftsführerin Ursina Wey gerade die Debatte über das Whistleblowing. Die ursprüngliche Fassung von Richtlinie a.1 stamme aus dem Jahr 2000, damals sei dieses Thema (noch) nicht aktuell gewesen. «Zudem erachtete es der Presserat als problematisch, (abschliessend) konkrete Delikte bzw. Straftatbestände zu nennen, welche dazu führen sollen, dass eine Indiskretion nicht veröffentlicht werden darf, andere, wie beispielsweise eine Amtsgeheimnisverletzung, hingegen nicht.»

Für diese Klärung gebührt dem Presserat Lob. Irritiernd hingegen ist, wie zurückhaltend er diese Änderung des Journalistenkodex kommuniziert hat. Sie ist ganz hinten im Jahresbericht 2014 erwähnt. Kommentarlos. Und bis Redaktionsschluss wurde die Neuerung weder in der Online-Version des Medienethik-Ratgebers des Presserats noch in dessen App nachgeführt. Dort finden orientierungsbedürftige Journalisten immer noch die alte Version. So ernst der Presserat von den Gerichten bis hinauf zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte genommen wird, wenn sie unbestimmte Rechtsbegriffe zu füllen haben, so wenig scheint sich der Presserat selbst seiner Bedeutung bewusst zu sein.

4 theses to the relationship between whistleblowers and media

What ist the current practice of whistleblowing in Swiss media? Here my 4 theses.*

Thesis 1: Whistleblowers are the main source of investigative journalism. But…

Thesis 2: They often do not initiate the stories. They enforce them. So the stories often gain their critical power only through whistleblowers – the power to really change things.

That’s the classic development of an investigativ story: A journalist presumes a serious deficit in a certain field of public or private activity. He starts his inquiries through freedom of information act and other open sources, then publishes a first text. This text attracts Whistleblowers if the text points to a actual deficency.

With the specific informations of the whistleblower the journalist can write a second, third and more texts which really frame the deficency and name the responsible. So the pressure is high enough to change structures and staff.

That’s how many of the big stories of the last months worked: The corruption-in-the-seco-case, the case of the offshore accounts of the Ammann-Group, even the story of the Zentrale Ausgleichskasse in Geneva they all started without whistleblowers on a first level.  And even the story about the deficiency in the Social Departement of Zurich: Esther Wyler and Margrit Zopfi only went to Alex Baur, after he had written a first critical text about abuse of social welfare.

Thesis 3: There are two challenges to be met and the media have learned the lesson

First: The challenge to protect the sources. Media have learned the lesson. Neither the whistleblower of the Ammann- nor the one oft he Seco-Story have been or will be discovered. The technics of communication, the behavior of journalists and whistleblowers have evolved and the necessary skills are taught in journalism schools or investigativ networks. And the courts are helping.

Second: The challenge to triage the hate driven whistleblowers without information of public interest from the others. I think most journalists and most desks do a good job.

Theses 4: Editors and Parliament have to help

I appeal to the Editors to install secure communication technics in the editors desks. At least one secure computer with secure communication technics like PGP and TOR should be available. Or even a digital Postbox like the one at the magazine Beobachter which I developped. Today secure communication is in the responsibility of the journalist himself.

I appeal to the Legislator to protect whistleblowers better and to reinforce the right to protect the source. Today whistleblowers can be dismissed without reason, in the best case they get a compensation of 3 or 4 monthly salaries and they risk a prosecution because of illegal breach of secrets.

Whistleblowers should be allowed to inform the media after they have reported the grievances and defects to an intern and an extern notification office. The Federal Council and the house of states (Ständerat) wanted to forbid whistleblowers any contact with media. This bill now has been sent back to the federal council.

The right to protect sources (Art. 28a StGB) isn’t strong enough in Switzerland. Just in cases of corruption swiss journalists can’t garantee source protection! Because these delicts are excluded. Most of corruption delicts are on the list of exemptions in paragraph 2 of article 28a StGB (Art. 322ter to 322sexies – for example „Vorteilsannahme“, „Bestechung“ etc.). This must be changed.

 

* That’s the Topic of my speech and of the pannel discussion, I will attend at IAM in Winterthur on thursday, 5th of february 2015 (together with Oliver Zihlmann, Sonntagszeitung; Christian Hauser, HTW Chur; Urs Dahinden, HTW Chur.)

Quellenschutz in 11 Lektionen

2014 war das Jahr des Quellenschutzes: Die Gerichte stärkten ihn in fünf wichtigen Urteilen, das Parlament stoppte eine medienfeindliche Whistleblower-Vorlage und unlautere Praktiken gegen recherchierende Journalisten erreichten eine neue Dimension. Grund genug für einen Crashkurs in Quellenschutz.

Lektion 1: Quellenschutz im Detail abklären

Journalisten dürfen in den meisten Fällen das Zeugnis verweigern, so zum Beispiel in Verfahren wegen Amtsgeheimnisverletzung. Sie dürfen sich auch gegen die Beschlagnahme von Dokumenten und Daten und eine Redaktions- oder Hausdurchsuchung wehren (so genanntes Zeugnis- und Editionsverweigerungsrecht, vgl. Art. 28a StGB; Art. 172 und 248 StPO). Dieses Verweigerungsrecht gilt aber nicht in allen Fällen. Das Gesetz definiert Ausnahmen vom Quellenschutz. So können Medienschaffende Informanten nicht schützen, wenn es um einen von 25 Tatbeständen geht, die im Gesetz ausdrücklich genannt werden: Neben Mord und vorsätzlicher Tötung gilt das zum Beispiel auch bei Kinderpornographie (Art. 197 Ziff.3 StGB) oder schweren Fällen von Drogendelikten (Art. 19 Abs. 2 BetMG). Dieser Ausnahmekatalog birgt Überraschungen. So fällt auf, dass ausgerechnet  Korruptionsdelikte wie Bestechung oder Vorteilsannahme vom Quellenschutz ausgenommen sind (Art. 322ter bis Art. 322septies StGB). Eine wenig durchdachte Regelung. Aber gerade deshalb sollten Journalisten den Ausnahmekatalog studieren. Damit er einfacher zu erfassen ist, ist hier eine Liste abrufbar (Deliktskatalog_Quellenschutz_kurz_15_01_16).

Dass der Quellenschutz löchrig ist, musste 2014 eine Journalistin der Basler Zeitung (BAZ) erfahren. Sie hatte einen Hanfhändler porträtiert und dabei erwähnt, dass er mit seinem Cannabisgeschäft 12‘000 Franken Jahresgewinn macht. Das hätte sie besser bleiben lassen. Ab einem Jahresgewinn von 10’000 Franken gilt gemäss Gerichtspraxis auch der Handel mit Hanfprodukten als «schwerer Fall» im Sinn von Art. 19 Abs. 2 BetMG. Das Bundesgericht hat den Quellenschutz also verneint und – erstaunlicherweise – das Strafverfolgungsinteresse höher gewichtet als die Medienfreiheit (vgl. Urteil 1B_293/2013 des Bundesgerichts vom 31. Januar 2014; Erläuterungen dazu von Denise Schmohl in medialex 3/2014, S. 70ff). Das öffentliche Interesse am BAZ-Text ist gemäss Bundesgericht nicht gross, da die Journalistin dem Hanfhändler eine Plattform eingeräumt und den Drogenhandel verharmlosend als „quasi normales Gewerbe unter Kollegen“ dargestellt habe. Konsequenz: Die Journalistin muss den Namen nennen, oder sie wird gebüsst. Da sie jedoch den Fall an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg (EGMR) weitergezogen hat, verzichtet die Staatsanwaltschaft bis auf weiteres auf eine Busse. Bis der EGMR entscheidet, dauert es im Durchschnitt sechs Jahre. Übrigens: Die Journalistin hätte sich den Ärger ohne grosse Abstriche am Text sparen können, wenn sie keine Zahl oder dann 9999 Franken Jahresgewinn genannt hätte (mit einem Smiley für den Staatsanwalt).

Lektion 2: Die Quelle von Anfang an schützen

Quellenschutz beginnt nicht erst, wenn der Journalist vor dem Staatsanwalt antraben muss und dem Amtsträger tapfer sagt: „Ich beanspruche mein Zeugnisverweigerungsrecht“. Dann ist es oft zu spät. Quellenschutz beginnt bereits beim ersten Kontakt mit dem Informanten. Dabei sind die untenstehenden Punkte 3 bis 10 zu beachten und mit dem Informanten ausführlich zu besprechen.

Im Frühling 2014 hat ein Sonntagsblick-Journalist in einem Strafverfahren wegen Amtsgeheimnisverletzung, das Nationalrat Christoph Mörgeli gegen Amtskollegin Kathy Riklin eingeleitet hatte, freiwillig auf seinen Quellenschutz verzichtet und gegenüber den Untersuchungsbehörden eine Aussage gemacht. Das Vorgehen stiess auf Kritik: Ein Journalist habe den Quellenschutz in jedem Fall zu beanspruchen, sonst verliere er seine Glaubwürdigkeit – lautete die einhellige Reaktion in Sozialen Medien, von Presserat und Sonntagsblick-Chefredaktorin Christine Maier. (vgl. Bericht im Tages-Anzeiger vom 30. Juni 2014).

Lektion 3: Reinen Wein einschenken und frei entscheiden lassen

Die Journalistin sollte mit dem Informanten besprechen, welche Konsequenzen Whistleblowing für ihn hat. Gemäss aktueller Rechtsprechung verletzt zum Beispiel ein öffentlich-rechtlich Angestellter das Amtsgeheimnis, wenn er Missstände nicht zuerst dem Vorgesetzten oder einer internen Meldestelle und danach einer externen Behörde (Staatsanwalt, Ombudsstelle) meldet, bevor er sich an die Medien wendet. Der Schutz vor Kündigung ist im öffentlichen Recht teilweise gut (vgl. etwa Art. 22a des Bundespersonalgesetzes), teilweise schlecht ausgebaut – im Privatrecht inexistent (die Kündigung ist in jedem Fall gültig; wegen missbräuchlicher Kündigung kann höchstens eine Entschädigung von 3-4 Monatslöhnen erstritten werden). Die aktuelle Gesetzesvorlage des Bundesrates will den Schutz von Whistleblowern im Privatrecht sogar noch verschlechtern und den Gang an die Medien ganz verbieten (vgl. dazu Justizblog: „Die Angst des Parlaments vor sich selbst“). Informanten sollten ihren Entscheid, an die Öffentlichkeit zu gehen, im vollen Bewusstsein der allfälligen Konsequenzen fällen. Eine solche Aufklärung schützt den Journalisten auch vor einem möglichen Vorwurf der Anstiftung zu Delikten wie Amts- oder Bankgeheimnisverletzung.

Lektion 4: Die Nadel im Heuhaufen verstecken

Der Journalist muss am Anfang seiner Arbeit mit der Informantin abklären, ob die Quelle überhaupt geschützt werden kann. Hat zum Beispiel die Informantin einen Missstand bereits als einzige an den Chef gemeldet, ist dem Chef sofort klar, wer an die Medien gelangt ist, wenn genau dieser Missstand öffentlich wird. Manchmal kann der Journalist mit gezielten Massnahmen die Nadel im Heuhaufen verstecken: Er nimmt mit möglichst vielen Personen innerhalb der Firma, des Amtes Kontakt auf, aus der die Informantin stammt, um so den Verdacht auf mehrere Personen zu verteilen. Verfügen die Informanten (oder das Medium) über finanzielle Mittel, lohnt es sich, einen Anwalt vorzuschalten. Der Anwalt tritt dann stellvertretend für die Informanten an die Öffentlichkeit. Er kann die Quelle zusätzlich durch das Anwaltsgeheimnis schützen.

 So hat etwa der Zürcher Rechtsanwalt Ueli Vogel-Etienne Missstände im Migrationsamt des Kantons Zürich publik gemacht, die zur Entlassung des Verantwortlichen geführt haben (vgl. den externen Untersuchungsbericht). Die Whistleblower konnten anonym bleiben.

Lektion 5: Mit den Informanten das Verhalten besprechen

Sinnvoll sind Instruktionen, was die Informantin machen soll, damit sie keinen (zusätzlichen) Verdacht auf sich zieht (vgl. die Verhaltenstipps für Whistleblower des Beobachters auf https://sichermelden.ch/). Whistleblower outen sich nämlich durch unvorsichtiges Vorgehen meist selbst. Gibt es zum Beispiel interne Sicherungsmassnahmen beim Zugang zu Dokumenten oder Dateien auf internen Computern? Oder wird das Layout von Dokumenten leicht geändert, um den Zeitraum des Downloads nachträglich bestimmen zu können?

Lektion 6: Informanten auf Strafverfolger vorbereiten (Versiegelung)

Der Journalist sollte den Informanten instruieren, dass dieser bei einer Hausdurchsuchung oder der Beschlagnahme von Dateien, Computern, Dokumenten sofort die Versiegelung verlangt (Art. 248 Abs. 1 StPO). Journalistische Dokumente oder Kontakte fallen nämlich gemäss Bundesgericht unter Quellenschutz – egal, wo sie sich befinden (vgl. Urteile 1B_424/2013, 1B_436/2013) – vorausgesetzt natürlich, dass überhaupt Quellenschutz besteht (vgl. Lektion 1).

Diese Entscheide hat Christoph Blocher erstritten. Gegen ihn ermittelt die Zürcher Staatsanwaltschaft wegen Gehilfenschaft und Anstiftung zur Bankgeheimnisverletzung im Fall Hildebrand. Sie durchsuchte im März 2012 sein Haus, beschlagnahmte Dokumente und Datenträger. Blocher verlangte sofort die Versiegelung und wehrte sich erfolgreich bis vor Bundesgericht gegen die Entsiegelung: Die Strafverfolger dürfen keine journalistischen Dokumente der «Weltwoche» verwenden – weder in Papier- noch in Datenform, urteilten die Richter (Urteile vom 22. Juli 2014 1B_424/2013, 1B_436/2013.).

Lektion 7: Informanten vor unlauteren Aktionen warnen

Informanten und Journalisten müssen sich bewusst sein, dass sie allenfalls von der kritisierten Person mit unlauteren Mitteln angegangen werden – zum Beispiel durch Privatdetektive, die sich als Journalisten ausgeben. Auch diese Erkenntnis wuchs im Jahre 2014 durch zwei Aufsehen erregende Fälle.

So wurden etwa Ärzte, die Missstände im Herz-Zentrum Bodensee öffentlich gemacht hatten, von einem angeblichen Journalisten eines deutschen Fernsehsenders interviewt. Auf seiner Visitenkarte stand „Medienrecherche für Filmdokumentation“. Der Interviewer war aber nicht Journalist, sondern Privatdetektiv, der für die kritisierte Klinikleitung Informationen beschaffte (vgl Beobachter vom 21. Februar 2014 „Schnüffler gegen Ärzte“). In einem anderen Fall fand der damalige RTS-Journalist Yves Steiner auf seinem Computer eine von aussen installierte Software, die ihn ausspionieren sollte. Damals recherchierte er im Fall des Walliser Weinhändlers Dominique Giroud wegen des Verdachts auf Weinpanscherei und Steuerhinterziehung. Giroud soll mit Hilfe eines Privatdetektivs, einem Agenten des Nachrichtendienstes des Bundes und einem Hacker einen Trojaner auf den Computern des RTS-Journalisten und der Walliser-Korrespondentin von Le Temps eingeschleust haben. In dieser Sache laufen verschiedene Verfahren (vgl. Tages-Anzeiger vom 26. Juni 2014 „Girouds Anwälte gehen aufs Westschweizer Fernsehen los“). Unter anderem fordert Giroud von der SRG eine Entschädigung von 30 Millionen Franken. Die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI) hat Mitte Oktober 2014 eine Beschwerde Girouds mit fünf zu vier Stimmen knapp abgewiesen.

Lektion 8: Wenn immer möglich analog kommunizieren

Die Journalistin sollte mit dem Informanten die Form der Kommunikation definieren. Analoge Kommunikation bietet den besten Quellenschutz: Direkte Treffen und Gespräche, physische Übergabe von Dokumenten. Digitale Kommunikation, also telefonieren mit Festnetz oder Mobile sowie verschicken von E-Mails, ist unsicher und kann nachträglich via Vorratsdatenspeicherung vom Staatsanwalt nachvollzogen werden.

Daran hat selbst Christoph Blocher nicht gedacht, als er sich – erfolglos – gegen die nachträgliche Telefonüberwachung wehrte (Bundesgerichtsentscheid vom 22. Juli 2014, Urteil 1B420/2013). Er hat nicht gerügt, dass durch die Auswertung seiner Kommunikationsdaten der Quellenschutz verletzt worden sei. Darum hat das Bundesgericht diese Frage gar nicht behandelt.

 Immerhin darf ein Staatsanwalt E-Mails nicht direkt beim Arbeitgeber herausverlangen mit dem Argument, der Chef habe ja Anzeige erstattet und müsse jetzt im Verfahren auch gebührend mitwirken. Die Strafverfolger müssen diese Daten beim Dienst ÜPF anfordern und brauchen dafür eine Bewilligung des Zwangsmassnahmegerichts. Dies hat das Bezirksgericht Zürich im Fall Iris Ritzmann festgestellt (vgl. Urteil vom 2. Dezember 2014).

Die Universität Zürich hatte im Rahmen eines Strafverfahrens, das sie selbst durch eine Anzeige ausgelöst hatte, freiwillig und ohne Zwang E-Mails an Medienschaffende von Ritzmann und anderen Mitarbeitern der Universität übergeben. Die Staatsanwaltschaft kann diese nicht als Beweise verwerten, weil sie nicht auf dem gesetzlich vorgesehenen Weg beschafft wurden. Sie hätte die E-Mails via nachträgliche Telefonüberwachung beim Dienst ÜPF herausverlangen müssen.

Lektion 9: Elektronische Kommunikation unzugänglich machen

Falls eine Medienschaffende auf Telefon und E-Mail nicht verzichten will, sollte sie mit der Informantin vereinbaren, dass sie nur von (einer der wenigen verbliebenen) öffentlichen Telefonkabinen aus oder mit verschlüsselten Mails (Pretty Good Privacy PGP; vgl. Anleitung der Privacy Foundation) via Tor-Netzwerk kommuniziert. Für den Upload von Dateien gibt es sichere Software (vgl. etwa beim Beobachter www.sichermelden.ch); mit etwas Geduld lässt sich ein vergleichbar sicherer elektronischer Briefkasten auch privat installieren (vgl. etwa secure drop der Freedom of Press Foundation). Eine gute Zusammenstellung von Tipps und Tools für Whistleblowers findet sich auf der Website des Global Investigative Journalism Network. Medienschaffende sollten von ihren Chefs und Verlegern unbedingt fordern, dass es in der Redaktion mindestens einen Computer gibt, der mit der nötigen Software ausgerüstet ist.

Lektion 10: Vorsorgliches Gesuch an den Dienst für Überwachung stellen

Falls die Journalistin mit dem Informanten ungesichert mobil oder per Festnetz telefoniert hat, sollten sie dem Dienst für Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (Dienst ÜPF) des Bundes umgehend mitteilen, dass diese Kommunikation unter Quellenschutz fällt und bei einem allfälligen Gesuch einer Strafverfolgungsbehörde auszusondern ist. Der Dienst ÜPF muss den Namen des Journalisten, des Informanten und die Intervention selbst geheim halten. Stellt später in einem allfälligen Strafverfahren ein Staatsanwalt ein Gesuch auf nachträgliche Telefonüberwachung, kann man diese Daten nicht mehr entfernen, ohne die Quelle zu verraten.

Nachtrag vom 5. April 2016: Diese Lösung ist schwer praktikabel, da man das Gesuch an die Polizei der 26 Kantone und die Fernmeldedienstanbieter stellen müsste. Nach Auskunft von Niels Güggi vom Dienst ÜPF werden die Randdaten bei der rückwirkenden Telefonüberwachung direkt vom Fernmeldedienstanbieter an die Polizei geschickt, ohne dass der Dienst ÜPF oder ein Zwangsmassnahmegericht eine Triage vornehmen könnten. So hebelt die Vorratsdatenspeicherung den Quellenschutz definitiv aus, denn der Beschuldigte erfährt davon erst am Ende des Vorverfahrens, der Journalist mitunter gar nie.

Lektion 11: An den eigenen Schutz denken

Nicht nur gegen Informanten, sondern auch gegen Journalisten können Strafverfahren eingeleitet werden. Das musste der Le Matin-Journalist Ludovic Rocchi erleben, der zu einem Neuenburger Universitätsprofessor wegen Plagiatsvorwürfen recherchierte und publizierte. Der Betroffene reichte gegen Rocchi eine Strafanzeige wegen Ehrverletzung ein. In diesem Verfahren führte der Staatsanwalt eine Hausdurchsuchung bei Rocchi durch und beschlagnahmte Datenträger. Dies geschah widerrechtlich, wie das Zwangsmassnahmegericht Val de Ruz (NE) in einem unterdessen rechtskräftigen Entscheid am 22. Mai 2014 feststellte (vgl. dazu auch den Artikel in Le Matin „Affaire Rocchi: Une Victoire pour la presse“. Der Quellenschutz schützt journalistische Dokumente auch in einem Strafverfahren gegen den Medienschaffenden selbst.

Die Daten dürfen nicht verwertet werden, aber trotzdem hatte der Staatsanwalt in den Stunden, bevor Rocchi die Versiegelung verlangte, wichtige Informationen einsehen können. Entscheidend ist also, dass der Journalist sofort die Versiegelung verlangt (Art. 248 Abs. 1 StPO), wenn die Polizisten mit Hausdurchsuchungsbefehl vor dem Haus stehen.

Literatur:

_Schmohl, Denise, Der Schutz des Redaktionsgeheimnisses in der Schweiz, Diss. Universität Zürich, Schulthess 2013
_Schmohl, Denise, Die Gewährleistung des Informanten- und Quellenschutz im Strafverfahren, Medialex 3/2014 vom 29. 8. 2014
_Zeller, Franz, Kommentar zu Art. 28a StGB in: Niggli, Marcel Alexander / Wiprächtiger, Hans (Hrsg.), Basler Kommentar Strafrecht, 3. Auflage, Basel 2013, 539 – 620
_Zeller, Franz, Kommentar zu Art. 172 StPO (Quellenschutz der Medienschaffenden), in: Niggli, Marcel Alexander / Heer, Marianne / Wiprächtiger, Hans (Hrsg.), Basler Kommentar Schweizerische Strafprozessordnung, 2. Auflage, Basel 2014, 1323 – 1358

„Voyeure“ und Denunzianten: Parlament erschwert Recherchen massiv

Schlechte Zeiten für Rechercheure: Der Ständerat beschliesst ein medienfeindliches Whistleblower-Gesetz, das gegen die Europäische Menschenrechtskonvention verstösst. Und der Nationalrat spricht sich gegen öffentliche Steuerregister aus.

Bundesrat und Parlament ergreift derzeit offenbar Furcht vor Medienschaffenden, die ihren Beruf ernst nehmen und recherchieren wollen: Wichtige öffentliche Register werden geschlossen, und ein neues Gesetz will Whistleblower zum Schweigen bringen. So können Medien ihre Kontrollfunktion immer schlechter wahrnehmen und der Öffentlichkeit fehlen zunehmend zentrale Informationen – vor allem aus der Privatwirtschaft.

Öffentliche Steuerregister Ade!

Mitte September lehnte es der Nationalrat ab, die Kantone zu verpflichten, öffentliche Steuerregister beizubehalten. Und eine knappe Woche später beschloss der Grosse Rat des Kantons Bern, dass Steuerdaten nur noch eingesehen werden können, wenn man ein berechtigtes Interesse nachweist.

Damit schliesst sich für Journalisten auch im Hauptstadtkanton eine wichtige Quelle, die schweizweit ganz zu versiegen droht – und zwar in rasantem Tempo: Waren die Steuerregister noch vor zehn Jahren in der Mehrheit der Kantone öffentlich, sind sie es heute nur noch in sechs – und falls Bern wegfällt – noch in fünf.

Hauptargument der Politiker ist der Schutz vor Voyeurismus. Doch Steuerregister waren jahrzehntelang öffentlich, ohne dass „Voyeure“ Schaden angerichtet hätten. Man reibt sich die Augen über die Qualität der Arbeit des Parlaments. Hätte ein Journalist mit so ungesicherten Quellen einen Artikel geschrieben, wäre er von Presserat und Gerichten abgestraft worden.

Dass Steuerregister für geheim erklärt werden, kommt vor allem reichen Personen und Firmen zu gute. Es schadet aber der 4. Gewalt – den Medien – die immer weniger Quellen heranziehen können, um guten Journalismus zu betreiben. Der private Sektor kann sich abschotten. Und die Politik hilft dabei.

EMRK-widriges Whistleblowergesetz

Ähnlich die Entwicklung beim neuen Whistleblowergesetz, das der Ständerat vor kurzem gutgeheissen hat. Bundesrat und Ständerat wollen Arbeitnehmenden, die in ihren Firmen Missstände beobachten, verbieten, an die Medien zu gelangen. Dies selbst dann, wenn sie die Missstände an eine interne Meldestelle und an eine externe Behörde wie die Staatsanwaltschaft gemeldet haben. Falls die Behörde die Whistleblower nämlich innert 14 Tagen informiert, darf die Öffentlichkeit nichts erfahren – selbst wenn die Behörde nichts gegen den Missstand macht. Der Whistleblower muss schweigen.

„Die Rolle des Arbeitnehmers oder der Arbeitnehmerin beschränkt sich auf die Inkenntnissetzung der Behörde. Er oder sie hat die Angemessenheit der Reaktion der Behörde nicht zu beurteilen und ihre Entscheide nicht in Frage zu stellen“, schreibt der Bundesrat in seiner Botschaft zu der Teilrevision des Obligationenrechts (Seite 9547) Und mit entwaffnender Klarheit: „Wenn das Vorgehen der Behörde unzureichend ist oder keine Auswirkungen auf das gemeldete unerlaubte Verhalten hat, darf sich der Arbeitnehmer oder die Arbeitnehmerin nicht an die Öffentlichkeit wenden.“ (Seite 9515).

Das Hauptargument hier: Man wolle das Denunziantentum nicht fördern. Auch dies eine Behauptung ohne Grundlage: Erstens gab es kaum Whistleblower aus der Privatwirtschaft. Und zweitens war die überwiegende Zahl von Missstandsmeldungen bisher berechtigt: Von mangelndem Controlling bei der Sozialhilfe im Zürcher Sozialdepartement bis zum Ressortleiter im Seco, der mutmasslich in die eigene Tasche wirtschaftete.

Zudem behaupteten Bundesrätin Simonetta Sommaruga und die Ständeräte der Kommissionsmehrheit in der Ratsdebatte, man schreibe mit dem neuen Gesetzesartikel nur die geltende Rechtsprechung fest und verschlechtere den Schutz von Whistleblowern nicht. Sommaruga im Originalton: „Ich möchte betonen, dass wir bewusst darauf geachtet haben, die Arbeitnehmenden nicht schlechterzustellen, als dies nach geltendem Recht der Fall ist.“ Mit Verlaub, Frau Bundesrätin, das ist falsch.

Gemäss Bundesgericht darf eine Arbeitnehmerin an die Medien gelangen, wenn die Behörde nichts unternimmt. So hält das höchste Schweizer Gericht in seinem Leitentscheid fest, dass der Arbeitnehmer an Medien gelangen dürfe, „wenn die Behörde untätig bleibt – und wenn es die Umstände rechtfertigen.“ (vgl. BGE 127 III 310, Erw. 5a).

Genau so entschied im Juli 2011 auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte im Fall Heinisch. Gemäss EGMR beschädigten die Vorwürfe der deutschen Altenpflegerin Brigitte Heinisch zwar den Ruf und die Geschäftsinteressen des Arbeitgebers. In einer demokratischen Gesellschaft überwiege jedoch das Interesse der Allgemeinheit, von Missständen in der Altenpflege zu erfahren. Deshalb durfte die Altenpflegerin – nachdem die Staatsanwaltschaft ein Verfahren wegen Betruges eingestellt hatte – an die Öffentlichkeit gelangen.

Gemäss geltender Rechtsprechung dürfen Whistleblower die „Angemessenheit der Reaktion der Behörde“ also durchaus beurteilen und ihre Rolle „beschränkt sich nicht auf die Inkenntnissetzung der Behörde“. Wenn die Behörde untätig bleibt, dürfen sie an die Medien gehen. Damit verstösst das vom Ständerat beschlossene Gesetz wohl gegen die Europäische Menschenrechtskonvention.

Solch schlecht informierte Gesetzesarbeit ist an und für sich bereits bedenklich. Zusätzlich aber werden damit die Rahmenbedingungen für qualitativ guten Journalismus weiter verschlechtert. So können Medienschaffende ihre „Watch-Dog“-Funktion, die Politiker, Bundesgericht und EGMR immer wieder beschwören, immer weniger wahrnehmen.

Bleibt nur zu hoffen, dass der Nationalrat als Zweitrat diesen Fehler korrigiert.

P.S. Auffällig ist die Schere, die sich zwischen Staat und Privatwirtschaft öffnet: Die öffentliche Hand wird mit Hilfe von Öffentlichkeitsgesetzen, fortschrittlichen Whistleblower-Regelungen und dem Prinzip der Justizöffentlichkeit immer transparenter. Die Privatwirtschaft kann sich hingegen immer weiter von der Öffentlichkeit abschotten.

Nachtrag: Am 14. November 2014 hat die Rechtskommission des Nationalrats beschlossen, die Whistleblowersvorlage an den Bundesrat zurückzuweisen, damit er sie vereinfacht und verbessert.

Rechtsunsicherheit hemmt Recherche

Schweizer Medienschaffende stehen oft mit einem Bein in der Illegalität, wenn sie ihren Job gut machen wollen. Bei der Veröffentlichung amtlicher geheimer Verhandlungen, bei der verdeckten Recherche, dem Einsatz einer versteckten Kamera oder dem Quellenschutz ist die Praxis des Bundesgerichts so restriktiv, dass die Recherchequalität in der Schweiz leidet oder zu leiden droht. Medienwissenschafter sollten die Folgen dieser Urteile für die Berichterstattung in der Schweiz und damit für die Demokratie erforschen.

Dies geschah bisher in der Schweiz kaum. Nach Einschätzung von Professor Heinz Bonfadelli „hat sich die empirische Forschung wenig mit journalistischer Forschung befasst.“ Erstaunlich, denn Recherche ist vital für Machtkontrolle und verlässliche Information. Und diese sind wiederum vital für die Demokratie.

Deshalb sind solche medienwissenschaftliche Studien zu den Rahmenbedingungen der Recherche dringend nötig. Nur so kann Parlamentariern klar werden, dass es dringenden Gesetzgebungsbedarf gibt, um die Recherche in der Schweiz zu stärken – und damit eine Grundvoraussetzung von Demokratie sicherzustellen. Mehr dazu im Vortrag an der Jahrestagung der Schweizerischen Gesellschaft für Kommunikations- und Medienwissenschaften vom 12. April in Zürich. Quasi ein Hilferuf an die Medienwissenschaftr.
Vortrag SGKM_14_04_14

Das Ende der Omerta in der Justiz

Die Justiz ist eine der letzten staatlichen Organisationen, die sich den Bürgerinnen und Bürgern nicht erklärt. Noch immer gilt der Grundsatz: Ein Urteil spricht für sich. Das ist falsch.

Will die Justiz in der heutigen Zeit Vertrauen erhalten oder gar zurückgewinnen, muss sie aktiv kommunizieren
sowohl in normalen wie auch in Krisen-Zeiten. Damit dies gelingt, müssen Gerichte die Zugangsrechte von Medienschaffenden zu Urteilen (Art. 30 Abs. 3 BV und die Präjudizien des Bundesgerichts dazu) respektieren.

Sie müssen aber auch intern eine positive Fehlerkultur aufbauen und Kommunikationskonzepte erarbeiten. Richterinnen und Richter, die Führungsaufgaben übernehmen, müssen in (Krisen-)Kommunikation geschult sein. Diese Forderungen habe ich in einem Artikel in der Richterzeitung  (Richterzeitung_6_März_13) ausführlich dargelegt.

Eine kleine Erkenntnis, die mittelfristig relevant werden könnte: Ausser den Richtern selbst unterstehen alle Angestellten des Bundesgerichts dem Personalgesetz des Bundes. Sie können somit Missstände an die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) als Whistleblower-Anlaufstelle melden. Wenn also ein juristischer Sekretär, ein Gerichtsschreiber oder ein Generalsekretär zum Beispiel Unregelmässigkeiten in der Zusammensetzung des Spruchkörpers feststellt, darf er das der EFK melden, ohne dass ihm daraus irgendwelche Nachteile erwachsen (Art. 22a BPG).

Dann würde die Bundesverwaltung zentrale Entscheide der höchsten Judikative kontrollieren. Das könnte im konkreten Fall zu massivem Protest der Richterschaft führen und zumindest von der Gewaltenteilung her problematisch sein.

Endlich Fortschritte für Whistleblower in der Schweiz

Der November 2012 geht als Whistleblower-Monat in die Annalen der Gesetzgebung ein: Das Obligationenrecht soll privat angestellte Whistleblower zukünftig vor ungerechtfertigter Kündigung schützen, meint der Bundesrat, und sein Entwurf zu einem neuen Heilmittelgesetz ermuntert Pharma-Mitarbeitende, Missstände zu melden. Zudem geben Schweizer Radio und Fernsehen bekannt, dass sie im ersten Halbjahr 2013 neu eine Whistleblower-Anlaufstelle einrichten.

Der Bundesrat hat am 21. November 2012 das eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement beauftragt, eine Botschaft zu einem neuen Whistleblower-Artikel im OR auszuarbeiten. In den bisherigen Entwürfen fehlt ganz wesentlich die Pflicht, Whistleblower-Anlaufstellen einzurichten und die entsprechende Sanktion, dass direkt an externe Behörden und die Medien gelangen darf, wer in einem Betrieb arbeitet, der keine taugliche Anlaufstelle eingerichtet hat. Hoffentlich verbessert das EJPD den Gesetzesentwurf in dieser Hinsicht.

Der Entwurf zum neuen Heimittelgesetz vom 8. November 2012 dehnt zum einen die geltenden Garantien für Bundesangestellte neu auch auf Swissmedic-Mitarbeitende aus. Zudem wird aber auch den Mitarbeitenden von Pharmafirmen Schutz zugesichert, wenn sie Swissmedic Missstände melden.

Art. 59 Abs. 3 und 5–7 (neu)

7 Angestellte von Personen und Organisationen, die Heilmittel herstellen, vertreiben, verschreiben oder abgeben, sind berechtigt, den zuständigen Behörden Wahrnehmungen zu melden, die auf eine Widerhandlung gegen Bestimmungen dieses Gesetzes schliessen lassen.

Schweizer Radio und Fernsehen schliesslich haben zwar einen zu knappen und daher untauglichen Ethik-Code  für ihre Mitarbeitenden erlassen 2012-11-22_Ethikcode-SRG_de(2), aber immerhin aufs erste Halbjahr 2013 die Einrichtung einer Whistleblower-Anlaufstelle angekündigt. Ein wichtiger Schritt hin zu tatsächlicher Bekämpfung von Missständen.

 

Eidgenössische Meldestelle für Korruption gefordert

SVP-Nationalrat Lukas Reimann macht in Sachen Whistleblower-Anlaufstellen Dampf: Mit einer gestern eingereichten Motion verlangt er die Schaffung einer “ eidgenössischen Meldestelle für Korruption und Korruptionsbekämfung“.

Reimann holte am Dienstag, 12. Juni 2012, gleich zum parlamentarischen Doppelschlag aus. Mit einer Interpellation verlangt er detaillierte Auskunft über die Tätigkeit der Eidgenössichen Finanzkontrolle als Anlaufstelle für Whistleblower der Bundesverwaltung. Er fragt, ob die EFK über genügend Ressourcen und Fachpersonal verfüge und nach der Zahl der tatsächlich überführten Korruptionstäter. Zudem wirft er die neckische Frage auf, wie viele Meldungen Bundesräte, Bundesrichter, Parlamentarier und Personen aus dem Umfeld der SNB betroffen haben – und ob die EFK für Meldungen betreffend dieser Personen überhaupt zuständig sei.

In einer Motion fordert Reimann zudem die Einrichtung einer eidgenössischen Meldestelle für Korruption und Korruptionsbekämpfung – analog der Meldestelle für Geldwäscherei. Im Unterschied zur EFK soll diese Meldestelle nicht nur „Mitarbeitern des Bundes, sondern allen Bürgerinnen und Bürgern offenstehen und im Sinne eines Whistleblower-Schutzes den Meldern zur Seite stehen z.B. durch Gewährleistung von Anonymität oder Entschädigung.“

Kantone planen Anlaufstellen für Whistleblower

Verschiedene Kantone richten Anlaufstellen für Whistleblower ein – endlich. Doch jeder wurstelt für sich.

Im Kanton 
St. Gallen gibt es seit Anfang Juni eine Anlaufstelle für Whistleblower, der Zürcher Kantonsrat hat soeben über deren Einführung beraten. Im Kanton Luzern wird in der zweiten Jahreshälfte eine entsprechende Vorlage in die Vernehmlassung geschickt, und die Berner Regierung will zumindest den Kündigungsschutz für Whistleblower verbessern. Dass Bewegung in die Sache kommt, ist erfreulich. Es zeigt sich aber auch: Die realisierten und geplanten Lösungen sind so vielgestaltig, dass zukünftige Whistleblower Mühe haben werden, sich zu orientieren.

So wurde in St. Gallen per 1. Juni eine externe Person als Anlaufstelle bestimmt. Wer «in Treu und Glauben» Missstände 
an diese meldet, verletzt die Treuepflicht nicht und ist so vor Kündigung geschützt. Doch anonyme Meldungen werden nicht entgegengenommen, und auch ein Internetportal gibt es nicht. «Das ist eine unvollständige Lösung», kritisiert denn auch Delphine Centlivres, Geschäftsführerin der Anti-Korruptions-Organisation Transparency International. «Anonyme Meldungen müssen möglich sein.» Zudem gebe es jetzt in St. Gallen mit der neuen Anlaufstelle sowie dem Ombudsmann gleich zwei Meldestellen. «Das verwirrt. Nötig ist eine einzige, zentrale Anlaufstelle», so Centlivres. Zudem ist erstaunlich, wie zurückhaltend diese neue Meldestelle kommuniziert wurde. Gefunden habe ich sie auf der Website des Kantons St. Gallen noch nicht.

Ganz auf eine spezialisierte Meldestelle verzichten will hingegen der Kanton Bern: Er fasst bloss die Verbesserung des Kündigungsschutzes für Whistleblower ins Auge. Die Finanzdirektion will dem Regierungsrat noch vor der Sommerpause entsprechend Antrag stellen. «Wenn jemand einen Missstand melden will, kann er sich zum Beispiel an den zuständigen Regierungsrat wenden oder an die Anlaufstelle des Per­sonalamts», erklärt Gerhard Engel, stell­vertretender Generalsekretär der Berner Finanzdirektion. Das überzeugt Centlivres von Transparency indes nicht: «Angestellte müssen sich an eine möglichst unabhängige Stelle ausserhalb der Hierarchie wenden können, sonst haben sie kein Vertrauen.» Dazu meint Engel: «Notfalls gibt es ja auch externe Anlaufstellen wie jene des Beobach­ters.»

Im Kanton Zürich existiert bereits eine Whistleblower-Anlaufstelle, die von der Verwaltung unabhängig ist: der kantonale Ombudsmann. Er ist nicht dem Regierungsrat unterstellt, sondern dem Kantonsrat. Doch gegen diese Lösung hat die Spezialistin von Transparency grundsätzliche Einwände: «Ombudsstellen sind als Anlaufstellen für Whistleblower nicht geeignet, 
da sie die gemeldeten Vorfälle nicht selbst untersuchen können und auf Mediation und Vermittlung ausgerichtet sind», so Delphine Centlivres. Das sehen Verwaltungsrechtsprofessoren wie der St. Galler Yvo Hangartner oder der Zürcher Georg Müller genauso. Müller hat den Skandal um die Zürcher Beamtenpensionskasse BVK untersucht und in seinem Schluss­bericht ausdrücklich eine spezialisierte Anlaufstelle für Whistleblower gefordert. Ein entsprechender parlamentarischer Vorstoss ist im Zürcher Kantonsrat hängig.

Anlaufstelle oder keine? Externe Person? Ombudsstelle? Die etwas willkürlichen Versuchsballone der Kantone sind überflüssig, denn es gibt bereits taugliche Vorbilder. So amtiert im Kanton Genf seit 2007 der kantonale Rechnungshof als ­Whistleblower-Anlaufstelle. Drei Magistraten und drei Stellvertreter, die direkt vom Volk gewählt sind, können sämtliche Ämter durchleuchten und Missstände untersuchen. Ihnen stehen 12 Wirtschaftsprüfer zur Seite, die pro Jahr rund 40 Dossiers abklären und rund ein Dutzend Empfehlungen erlassen. 77 Prozent der Empfehlungen wurden innert dreier Jahre umgesetzt.

Auch die Eidgenössische Finanzkontrolle des Bundes (EFK), die seit 2005 als Anlaufstelle für Whistleblower dient, ist ein Erfolg. 2011 erhielt sie 62 Meldungen und hat ein halbes Dutzend Strafverfahren eingeleitet. Die Angestellten des Bundes haben umfassenden Kündigungsschutz, wenn sie Missstände melden. «Grundsätzlich ist das eine sehr gute Lösung», urteilt Centlivres von Transparency. Einziger Mangel: «Es muss noch klarer gemacht werden, dass die EFK nicht nur Hinweise zu finanziellen Angelegenheiten entgegennimmt, sondern zum Beispiel auch zu Sicherheitsvorschriften, die nicht beachtet wurden.» Um ihre Erfahrungen breiter zu streuen, fasst Trans­parency International nun die Schaffung eines Leitfadens für taugliche Whistleblower-Lösungen des Staates ins Auge.

Wyler/Zopfi akzeptieren Urteil

Die beiden Whistleblowerinnen ziehen ihren Fall nicht an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte weiter, weil die Chancen in Strassburg zu gering seien. 

„Die Gefahr für eine Niederlage ist zu hoch“, begründet Esther Wyler den definitiven Verzicht auf den Gang nach Strassburg. „Das wäre für alle künftigen Whistleblower kontraproduktiv.“ Sie stützt ihren Entscheid auf ein Kurzgutachten des emeritierten Berner Staatsrechtsprofessors Jörg Paul Müller. Der EMRK-Spezialist kam zum Schluss, dass die Chancen einer Beschwerde an den EGMR „nur sehr gering“ sind (vgl. Auszug aus der Stellungnahme von Prof. Jörg Paul Müller).

Die Praxis des Strassburger Gerichts unterscheidet sich beim Whistleblowing kaum von jener des Bundesgerichts. Im Juli letzten Jahres hat der EGMR zwar einer Frau aus Deutschland recht gegeben, die Missstände in einem Pflegeheim öffentlich gemacht hatte. Doch war die Pflegerin zuvor auch an die Staatsanwaltschaft als externe Anlaufstelle gelangt. Das hatten Esther Wyler und Margrit Zopfi nicht gemacht – was ihnen das Bundesgericht vorwarf. „Heute würde ich an die Whistleblower-Beratung des Beobachters oder direkt an den Staatsanwalt gelangen, bevor ich an die Medien ginge“, meint Esther Wyler.

Damit bleibt es bei den Strafen, die das Zürcher Obergericht verhängt und das Bundesgericht Mitte Dezember 2011 bestätigt hatte: Die beiden ehemaligen Mitarbeiterinnen des Zürcher Sozialamtes wurden wegen Amtsgeheimnisverletzung zu bedingten Geldstrafen von je 20 Tagessätzen à 80 Franken verurteilt

Margrit Zopfi und Esther Wyler fordern vom Parlament, dass es nun den Schutz von Whistleblowern verbessert. Bereits diese Woche wird FDP-Nationalrat Filippo Leutenegger eine parlamentarische Initiative einreichen, die das Strafgesetzbuch zu Gunsten von Whistleblowern ändern will. Leutenegger lässt aber offen, ob Whistleblower vor dem Gang an die Medien an eine externe Meldestelle gelangen müssen, um straffrei zu bleiben. Das müsse der Gesetzgeber entscheiden, meint er auf Anfrage.

Zwei Gesetzesvorschläge, die den Kündigungsschutz von Whistleblowern verbessern wollen, liegen im Justizdepartement von Simonetta Sommaruga auf Eis, obwohl das Vernehmlassungsverfahren bereits vor mehr als einem Jahr abgeschlossen wurde.