Heikle Kommunikation mit der Bundesanwaltschaft

Stellen Medienschaffende einem Staatsanwalt Fragen, müssen sie künftig damit rechnen, dass ihre Kommunikation in den Verfahrensakten landet und so auch mutmasslichen Tätern bekannt wird. Das hat das Bundesstrafgericht entschieden. Wie es dazu kam, wie Redaktionsgeheimnis und Persönlichkeitsschutz trotzdem gewahrt werden können und weshalb Journalisten jetzt anfechtbare Verfügungen verlangen müssen.

Gemäss Bundesstrafgericht gehören Medienanfragen zu den Verfahrensakten und müssen den Parteien herausgegeben werden. Der Grund: Wenn eine Strafverfolgungsbehörde in der Kommunikation mit Medienschaffenden die Unschuldsvermutung verletze, könne dies ein Strafminderungs- und ein Befangenheitsgrund darstellen. Deshalb sei die Korrespondenz für das Verfahren relevant und offen zu legen. Aus diesem Grund wies das Bundesstrafgericht im April 2016 die Bundesanwaltschaft an, einem Anwalt und seinem Mandanten die Korrespondenz mit Journalisten zugänglich zu machen (BB.2015.128 20160428_BB_2015_128).

Das Bundesstrafverfahren dreht sich um einen ehemaligen Vertreter der Atomenergiebehörde der Ukraine, der verdächtigt wird, Schmiergelder in zweistelliger Millionenhöhe kassiert und in der Schweiz deponiert zu haben. Das Bundesstrafgericht liess in diesem ersten Entscheid ausdrücklich offen, ob die Namen der Journalisten abgedeckt werden dürfen. Die Bundesanwaltschaft hatte nämlich gewarnt, dass viele Journalisten in bestimmten Ländern – u.a. in der Ukraine – ihre Arbeit nicht mehr sinnvoll und gefahrlos verrichten können, wenn die Namen und die konkreten Anfragen standardmässig Eingang ins Aktendossier finden würden.

Nach diesem ersten Entscheid des Bundesstrafgerichts gab die Bundesanwaltschaft dem Anwalt nur ihre Sprachregelungen («Wordings») heraus, die Staatsanwalt und Medienbeauftragte für allfällige Medienanfragen erstellt hatten. Die konkreten Anfragen der Journalisten und deren Namen legte sie hingegen nicht offen. Der Eingang einer E-Mail eines Journalisten könne nicht dazu geeignet sein, die Unschuldsvermutung zu verletzen, meinten die Strafverfolger des Bundes.

Doch auf Beschwerde des Anwalts hin rüffelte das Bundesstrafgericht die Bundesanwaltschaft erneut: Es «ist jede Korrespondenz mit den Journalisten betreffend das Strafverfahren in die Strafakten aufzunehmen unabhängig davon, ob sie eine anfragespezifische Antwort oder eine Standardantwort (…) enthält. Selbstredend sind dabei, soweit vorhanden, die Originalurkunden und im Fall von E-Mail-Verkehr etc. die unveränderten Ausdrucke in die Akten aufzunehmen», schrieb das Gericht in seinem Urteil vom 19. Dezember 2016 (BB.2016.270 BStG 2016-12-19_BB_2016_270).

Die Bundesanwaltschaft prüft nun, wie sie das Urteil konkret umsetzen soll. «Der Entscheid ist für alle beteiligten Akteure eine Herausforderung», meint Mediensprecher André Marty. Bei der Medienarbeit der Bundesanwaltschaft seien verschiedene, teilweise gegenläufige Interessen zu beachten: Persönlichkeitsschutz, der Opfer- sowie Täterschutz, die Verfahrenstaktik, das öffentliche Informationsbedürfnis und die Verhältnismässigkeit. «Es besteht eine Pflicht zur Abwägung aller Interessen im Einzelfall.»

Auch rechtlich sind die zentralen Fragen nicht beantwortet: Zwar weist das Bundesstrafgericht die Bundesanwaltschaft unmissverständlich an, «Originaldokumente und im Falle von E-Mail-Verkehr etc. die unveränderten Ausdrucke in die Akten aufzunehmen». Doch die Bundesanwaltschaft muss bei der Akteneinsicht gemäss Strafprozessordnung die erforderlichen Massnahmen treffen, um «berechtigte Geheimhaltungsinteressen zu schützen» (Art. 102 Abs. 1 StPO) und kann das rechtliche Gehör einschränken, wenn es «für die Sicherheit von Personen oder zur Wahrung öffentlicher oder privater Geheimhaltungsinteressen erforderlich ist.» (Art. 108 Abs. 1 Bst. b StPO). Zudem muss sie die Medienfreiheit und das daraus abgeleitete Redaktionsgeheimnis (Art. 17 BV, Art. 10 EMRK) berücksichtigen. Gestützt darauf können die Strafverfolger des Bundes im konkreten Fall Namen und Textstellen einschwärzen, die Rückschlüsse auf Journalisten und Informanten möglich machen würden.

Juristisch stehen die Urteile des Bundesstrafgerichts auf wackligen Füssen. Zum einen ist zweifelhaft, ob Medienanfragen überhaupt ins Verfahrensdossier gehören. Denn gemäss Strafprozessordnung sind Teil der Akten nur Verfahrens- und Einvernahmeprotokolle, von der Strafbehörde zusammengetragene und von den Parteien eingereichte Akten (Art. 100 StPO). Medienanfragen gehören in keine der drei Kategorien. Zum andern hat sich das Gericht mit keinem Wort mit dem verfassungsmässigen Recht der Medienfreiheit und dem darin enthaltenen Redaktionsgeheimnis auseinandergesetzt (Art. 17 BV, Art. 10 EMRK). Gestützt auf dieses Menschenrecht verlangt der europäische Gerichtshof für Menschenrechte von Behörden, dass sie Massnahmen unterlassen, die Medienschaffende von Anfragen abhalten, weil diese Nachteile befürchten («chilling effects»). Genau das könnte mit dem Entscheid des Bundesstrafgerichts eintreten. Leider gibt es gegen die beiden Urteile des Bundesstrafgerichts kein Rechtsmittel. Sie sind endgültig und können nicht ans Bundesgericht weitergezogen werden.

Ein betroffener (ukrainischer oder Schweizer) Journalist könnte aber in einem separaten Verfahren verlangen, dass sein Name abgedeckt und der Wortlaut der Anfrage geschwärzt wird, wenn Rückschlüsse auf Quellen möglich sind. Er kann dies zum Beispiel über Ansprüche des Datenschutz- oder des Verwaltungsverfahrensgesetzes beantragen (zB. Art. 25 VwVG) und sich dabei auf die oben genannten Artikel der Strafprozessordnung, die Medienfreiheit und den Persönlichkeitsschutz berufen.

Was bedeuten die beiden Urteile des Bundesstrafgerichts für künftige Anfragen von Medienschaffenden an Strafverfolgungsbehörden?

1. Bei Anfragen an die Bundesanwaltschaft müssen sich Journalisten in Zukunft den Wortlaut sehr sorgfältig überlegen, damit keine Rückschlüsse auf Quellen möglich sind. Zudem sollten sie – gestützt auf die Medienfreiheit – standardmässig verlangen, dass ihre Anfragen nicht in den Verfahrensakten abgelegt werden oder ihr Name und die zentralen Teile der Anfragen eingeschwärzt werden. Für den Fall, dass dies nicht gewährt wird, sollten Medienschaffende vorsorglich bereits mit der Anfrage eine anfechtbare Verfügung verlangen. Nur so erfahren Journalisten, wie ihre Anfragen behandelt werden, denn eine allfällige Herausgabe an Parteien wird ihnen nicht mitgeteilt. Und nur so kann man die Frage vom Bundesgericht und schliesslich vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte überprüfen lassen.

2. Vom Wortlaut her betreffen die Urteile des Bundesstrafgerichts nur «Korrespondenz» und «E-Mail-Verkehr» mit Journalisten. Es wäre aber blauäugig, daraus zu schliessen, dass telefonische Anfragen nicht bekannt gegeben werden müssen. Denn auch diese Anfragen werden von Strafverfolgungsbehörden meist per Aktennotiz erfasst und abgelegt. Die Argumentation des Bundesstrafgerichts würde auch diese umfassen.

3. Bis jetzt hat nur das Bundesstrafgericht die Offenlegung von Medienanfragen verlangt. Damit gilt diese Praxis nur bei Strafverfahren, die von diesem Gericht beurteilt werden, also bei so genannten Bundesstrafsachen: etwa Straftaten von oder gegen Bundesbeamte, Sprengstoffdelikte sowie Fälle von Wirtschaftskriminalität, organisiertem Verbrechen und Geldwäscherei mit interkantonalem oder internationalem Bezug. Mit solchen Strafverfahren können auch kantonale Strafbehörden betraut sein.

4. Bei normalen Strafverfahren von kantonalen Staatsanwaltschaften entfaltet das Urteil des Bundesstrafgerichts keine direkte Wirkung. Gut möglich aber, dass ein Anwalt auch in einem normalen Strafverfahren Einsicht in die Korrespondenz der Staatsanwaltschaft mit Journalisten verlangt unter Verweis auf den Enscheid des Bundesstrafgerichts. Vorsichtshalber sollte also Punkt 1 auch in solchen Verfahren beachtet werden. Wie dann die kantonalen Gerichte und schliesslich Bundesgericht und Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte entscheiden, ist auch nach den beiden Urteilen des Bundesstrafgerichts offen, weil diese Instanzen nicht an die Entscheide des Bundesstrafgerichts gebunden sind.

Nachtrag vom 4. Mai 2017: Unterdessen haben zwei Tamedia-Journalistinnen die Aussonderung ihrer Anfragen aus den Verfahrensakten der Bundesanwaltschaft im obgenannten Verfahren verlangt. Die Bundesanwaltschaft hat dies mit anfechtbarer Verfügung verweigert. Beschwerden dagegen liegen seit Anfang April 2017 (wiederum) bei der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts.

Einstellungsverfügungen: Auch Praxisänderung des Bundesanwalts

Die Bundesanwaltschaft legt nun auch Einstellungsverfügungen nach Art. 53 StGB öffentlich auf. Ein Erfolg für das Schweizer Recherche-Netzwerk investigativ.ch.

In keinem Kanton werden Einstellungsverfügungen derzeit öffentlich aufgelegt. Die Bundesanwaltschaft geht nun voran und passt sich – nach Intervention von investigativ.ch – dem neuesten Urteil des Bundesgerichts an: Im Entscheid zur Einsicht in die Einstellungsverfügung betreffend Fifa hat das höchste Schweizer Gericht festgehalten, dass Einstellungsverfügungen nach Art. 53 StGB (Wiedergutmachung) öffentlich verkündet werden müssen (Erwägung 3.4 des Entscheides Urteil_BGer_Fifa vom 3.07.2012).

Die Bundesanwaltschaft legt deshalb in Zukunft nicht nur Strafbefehle, sondern auch Einstellungsverfügungen ab Erlass 30 Tage lang in Bern öffentlich auf. Im Unterschied zu den Strafbefehlen sind diese aber anonymisiert.

Strafbefehle: Praxisänderung der Bundesanwaltschaft

Die Bundesanwaltschaft erlaubt nun Kopien, wenn Journalisten vor Ort in Bern Strafbefehle einsehen. Ein Erfolg für investigativ.ch.

Viele Kantone legen Strafbefehle unmittelbar nach Erlass oder Rechtskraft zur Einsicht öffentlich auf. Nur der Kanton Sankt Gallen erlaubt es aber Journalisten, eine Kopie von einem Strafbefehl zu machen. In den meisten Kantonen kann man sich nur Notizen machen. So war auch die Praxis der Bundesanwaltschaft – bis vor Kurzem.

Sie widerspricht in mindestens einem Punkt der klaren Praxis des Bundesgerichts: In einem Entscheid vom 1. September 2006 (!!!) hat das höchste Schweizer Gericht klipp und klar festgehalten, dass Journalisten Anspruch auf eine Kopie haben (Entscheid 1P.298/2006).

Investigativ.ch wies die Zürcher Oberstaatsanwaltschaft und die Bundesanwaltschaft auf dieses klare Präjudiz hin. Oberstaatsanwalt Martin Bürgisser sieht keinen Handlungsbedarf: »Wir haben die Frage der Kopien damals eingehend besprochen und möchten einstweilen bei unserer Praxis bleiben.«

Ganz anders haben Bundesanwalt Michael Lauber und sein Rechtsdienst auf den Bundesgerichtsentscheid reagierte, auf den sie investigativ.ch hingewiesen hat:Sie haben umgehend die Praxis geändert und erlauben nun Kopien. Kostenlos.

Offen bleibt die Frage, ob die Bundesanwaltschaft in Zukunft auch Einstellungsverfügungen nach Art. 53 StGB (Wiedergutmachung) öffentlich auflegt. Der Rechtsdienst ist noch am Abklären. Zudem sind auch Abklärungen in Gang, ob Journalisten auch an den Zweigstellen in Zürich, Lausanne und Lugano Einsicht nehmen können. Fortsetzung folgt.

Die Kunst der Recherche bei der Bundesanwaltschaft

Die Bundesanwaltschaft gibt Auskunft von 14 bis 16 Uhr, ansonsten hat man seine Anfrage auf Band zu sprechen oder per Mail zu formulieren. Und Mediensprecherin Jeannette Balmer wird ziemlich böse, wenn man sie direkt kontaktiert.

Da will Justizblog von der Bundesanwaltschaft wissen, wie denn das weiterläuft, wenn die Meldestelle für Geldwäscherei Meldung wegen verdächtigen Geldern an die Bundesanwaltschaft macht. Ob bei libyschen Geldern die Bundesanwaltschaft allenfalls auch betreffend gesperrten Geldern ermitteln kann und tut. Einfache simple Fragen, an denen derzeit ein gewisses öffentliches Interesse besteht.

Für solche Anfragen gibt es eine Infoline der Bundesanwaltschaft. Wer dort anruft, erfährt, dass er von Montag bis Freitag von 14 bis 16 Uhr Auskunft erhält, ansonsten seine Anfrage per Mail an info@ba.admin.ch zu richten oder auf Band zu sprechen hat.

Mühsam, wenn man schlicht nicht weiss, ob man mit seinen Fragen am richtigen Ort ist – selbst als juristischer Journalist nicht. Deshalb möchte man kurz einen Menschen an der Strippe haben, nicht auf Band sprechen und auch nicht diese Grundsatzfrage per Mail stellen, wenn man nicht weiss, wann sie beantwortet wird.

Also sucht man kurz im Staatskalender nach der Telefonnummer von Jeannette Balmer  und siehe da der Journalist wird fündig, ruft an und hört jemand abnehmen: „Ja“.

„Guten Tag, hier ist Dominique Strebel, vom Justizblog“

Frau Balmer (hörbar erbost, wie wenn der Journalist eine unlautere Recherche getätigt hätte) : „Woher haben Sie diese Nummer?“.

„Aus dem Staatskalender der Bundesverwaltung“

(Schweigen, danach immer noch erbost). „Das muss ich sofort löschen lassen. Melden Sie sich gefälligst über die offizielle Infoline“.

Dann gibt Frau Balmer aber – leicht von oben herab, aber immerhin – erschöpfend Auskunft und auch auf die Mails reagiert sie schnell. Das ziemlich spezielle Vorspiel wäre eigentlich nicht nötig gewesen.

Bleibt die interessante Frage, ob sich alle Bundesangestellten einfach so aus dem Staatskalender löschen lassen können. Frau Balmer kann es. Sie hat ihre direkte Nummer innert 48 Stunden erfolgreich durch die Infoline ersetzen lassen.

Deshalb sei die direkte Nummer hier archiviert: Vorwahl der Schweizer Hauptstadt, danach das Resultat folgender kleinen Rechnung der Reihe nach eingeben: 1’610’000 mal 2 plus 4677.