Gutes Skript zum öffentlichen Medienrecht

Das einfach verständliche, aber doch profunde Skript in öffentlichrechtlichem Medienrecht von Professor Franz Zeller ist nun als Open Source in aktualisierter Fassung 2018  im Internet erhältlich: https://edoc.unibas.ch/61154/

Das Buch behandelt neben dem Medienverfassungsrecht, Strafrecht, Verwaltungsrecht und Zivilrecht auch die Entscheide des Pressrates, legt einen Schwerpunkt auf Medienfreiheit, elektronische Medien, Quellenschutz, Öffentlichkeitsgesetz und Ansprüche auf Justizöffentlichkeit. Was will man mehr?

Zürcher Strafverfolger verletzen die Bundesverfassung

Strafbefehle müssen öffentlich einsehbar sein, damit es keine Geheimjustiz gibt. Im Kanton Zürich erhält man erst nach einem monatelangen Hürdenlauf Zugang. Der zweite Teil der dreiteiligen Serie zur Praxis der Einsicht in Strafbefehle.Ort: Zürich

Zeit: 21. Dezember 2017 bis 28. März 2018
Fall-Nr.: STAZL B-6 STR 2017 10034343, 10036353 und 10040203
Thema: Strafbefehle

Der Fall von Erwin Küng* ist ein Rätsel. Und er muss es vorerst bleiben.

Innert zweier Monate hat die Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat Erwin Küng dreimal wegen Hausfriedensbruchs bestraft. Der 70-jährige Schweizer wird also durchschnittlich alle zwei bis drei Wochen verurteilt, stets wegen des gleichen Delikts. Warum? Das kann die Öffentlichkeit nur nach einem Hürdenlauf erfahren. Denn trotz vieler Telefonate und zweier Besuche bei der zuständigen Staatsanwaltschaft ist es monatelang nicht möglich, die Strafurteile in seinem Fall einzusehen. Damit verletzen die Zürcher Strafverfolger die Bundesverfassung, Art. 30 Abs. 3: Urteile und Strafbefehle müssen öffentlich zugänglich sein. Doch die Verfassung wird nicht nur im Fall von Erwin Küng verletzt, das Zürcher System ist grundsätzlich verfassungswidrig. Es grenzt an Schikane.

Das zeigt das Protokoll eines Hürdenlaufs in fünf Etappen: mit drei Anläufen, einer Aufwärm- und einer Dehnphase. Und einem Prolog.

Prolog

Mehr als 98 Prozent der Strafurteile fällen in der Schweiz nicht Richter, sondern Staatsanwälte. Die Strafverfolger dürfen Freiheitsstrafen bis sechs Monate und Geldstrafen bis 180 Tagessätze aussprechen, ohne dass ein Richter sich deren annehmen müsste. Einsam in ihrem Büro vor dem Computer. Ihre Urteile heissen Strafbefehle. So haben im Jahr 2016 die Staatsanwaltschaften Zürich-Sihl und Zürich-Limmat 463 Anklagen vor Gericht erhoben, im gleichen Zeitraum aber 6059 Strafbefehle gefällt und 6412 Strafverfahren eingestellt oder sistiert.

Immerhin: Diese Strafbefehle müssen wie Urteile öffentlich verkündigt werden, damit keine Geheimjustiz entsteht. Bürgerinnen und Bürger sollen kontrollieren können, ob alles mit rechten Dingen zugeht, wenn der Staat jemandem eine Strafe aufbrummt. Das wollen Bundesverfassung, Strafprozessordnung und Bundesgericht so. Doch wer den Staatsanwälten im Kanton Zürich auf die Finger schauen will, muss viele Hürden überwinden.

Aufwärmen: Dezember 2017 und Januar 2018

Leicht gekürzter Mailwechsel mit Corinne Bouvard, Mediensprecherin der Oberstaatsanwaltschaft Zürich:

Justizblog: Ich möchte im Januar 2018 die Strafbefehle des Kantons Zürich anschauen. Wie gehe ich genau vor?
Bouvard: Die Strafbefehle liegen jeweils bei den Amtsstellen auf, Sie müssten sich telefonisch kurz anmelden, und dann können Sie Einsicht in die entsprechenden Listen nehmen.
Justizblog: Wo genau findet ein Bürger im Internet diese Informationen?
Bouvard: Fragen – welcher Natur auch immer – können an jede Amtsstelle, welche über ein entsprechendes Kontaktmail verfügt (ersichtlich auf der Homepage), gerichtet werden. Ansonsten sind auch die Wosta aufgeschaltet, welche für vieles Antworten liefern.

Wer die «Wosta» sucht, findet sie schliesslich. Es sind die Weisungen der Oberstaatsanwaltschaft für das Vorverfahren – ausgebreitet auf 279 Seiten. Bürgernähe sieht anders aus.

Erster Anlauf: 1. Februar 2018

Der Sitz der Staatsanwaltschaften Zürich-Limmat und Zürich-Sihl an der Stauffacherstrasse ragt mächtig auf. Alter Sandstein aussen, hohe Gänge und Stuckatur innen. Man schreitet durch Türstürze aus schwarzem Marmor, rosarot ummalt. Hier wird über die Straftaten in Zürich gerichtet.

Der Gerichtssaal? Ein Amtsschalter in Zimmer 72, Parterre, mit Schild «Archiv». Und die öffentliche Verkündigung hat das Gesicht eines Archivars. Er schiebt zehn eng bedruckte Seiten unter dem Schalterfenster durch: die Liste der 724 Strafbefehle, die in der Stadt Zürich zwischen dem 15. Dezember 2017 und dem 31. Januar 2018 rechtskräftig wurden. Der hilfreiche Archivar verabschiedet sich: «Ich mues jetzt go vernichte. Schöne Tag no.» Er meint damit die Akten, die älter als fünfzehn Jahre sind und die er im Keller schreddert, um Platz für neue zu schaffen.

Eingeklemmt zwischen Eingangstür und Schalter, auf einem Ablagebrett von einem Quadratmeter, darf die Öffentlichkeit die Liste der Strafbefehle studieren. Aufgeführt sind Strafbefehlsnummer, Name des Verurteilten, Geburtsdatum und Bezeichnung des Delikts. Aber kein Wort, was sich da dereinst zugetragen hat und wie der Staatsanwalt sein Urteil begründet. Kontrolle der Justiz? Nur schwerlich möglich.

Lässt sich vielleicht wenigstens auswerten, welche Delikte in der Stadt Zürich die häufigsten sind?

«Wir können die Computerliste nicht nach Tatbeständen durchsuchen», sagt ein zweiter Archivar hinter dem Schalter, während der erste im Keller Akten schreddert. Der zweite – grauer Wollpullover über kariertem Hemd – hat es beim Chef (Leiter Abteilung Geschäftskontrolle) extra abgeklärt und zuckt mitfühlend die Schultern. So zählt denn die Öffentlichkeit von Hand die einzelnen Verurteilungen – auf dem Holzbrett im engen Raum zwischen Schalterfenster und Tür.

Die zwei Stunden dauernde Auswertung ergibt für die Stadt Zürich ein völlig anderes Bild der Alltagskriminalität als zum Beispiel für das ländliche Sursee. Die meisten Namen auf der Zürcher Liste sind ausländisch (in Sursee waren kaum welche dabei). Kein Wunder: Ein Drittel aller Verurteilungen betrifft Ausländer, die sich illegal in der Schweiz aufhalten und am Hauptbahnhof Zürich gestrandet sind (243 von 724 Strafbefehlen). Es folgen Delikte wie Diebstahl (113), grobe Verletzung der Verkehrsregeln (42) und Fahren in fahrunfähigem Zustand (33). Wegen Pornografie (6) und Exhibitionismus (4) wurden nur Leute mit Schweizer Namen verurteilt.

Und eben auffällig: Ein Erwin Küng, geb. 19.11.1947, wird innert zweier Monate dreimal wegen Hausfriedensbruchs bestraft. Am 24. Oktober, am 20. November und am 21. Dezember 2017. Was hat dieser Mann für ein Problem?

Die Öffentlichkeit kann einzelne Strafbefehle im Wortlaut bestellen, indem sie diese auf der Liste der 724 ankreuzt. Der Archivar holt das Dokument aber nicht sofort, er schickt es mitsamt allen Akten zuerst an den leitenden Staatsanwalt. Der prüft, ob die Öffentlichkeit den Strafbefehl einsehen darf. Nach knapp einer Woche folgt ein Anruf des Archivars, muss ein zweiter Termin vereinbart werden, reist man erneut an, um die Strafbefehle einzusehen.

Zweiter Anlauf: 8. Februar 2018

Wieder Zimmer 72, Parterre, im mächtigen Bau mit schwarz-rosaroten Türstürzen. Wieder der Archivar im grauen Wollpullover. Man kennt sich mittlerweile am Schalter. Er schiebt 13 der 18 bestellten Strafbefehle durchs Fenster. «5 kann ich Ihnen noch nicht geben, weil die Akten samt Strafbefehl von einer Amtsstelle zurzeit benötigt werden.» Das sei etwa der Fall, wenn eine Geld- in eine Freiheitsstrafe umgewandelt oder jemand erneut straffällig geworden sei. Ist es denn nicht möglich, Kopien der rechtskräftigen Strafbefehle einzusehen? «Nein», sagt der Archivar. Warum, weiss er nicht. Er lächelt entschuldigend.

Unter den 5 unter Verschluss gehaltenen Strafbefehlen sind die 3 des Erwin Küng, 19.11.1947, der innert zweier Monate dreimal wegen Hausfriedensbruchs verurteilt wurde. Es wird also ein dritter Termin nötig, um diese Strafbefehle einzusehen. Und wer weiss, wenn der 70-jährige Erwin Küng weiterhin ohne Einwilligung in fremde Wohnungen, durch umzäunte Gärten oder Gebäude schreitet, sind die Strafbefehle möglicherweise nie einsehbar, weil sie dauernd für ein Nachverfahren benötigt werden.

Dritter Anlauf: 22. Februar 2018

Ein Telefonat mit dem Archivar ergibt: Die Strafbefehle des Erwin Küng sind noch immer nicht im Archiv eingetroffen. Der Archivar verspricht zurückzurufen, sobald sie da sind. Was bis zum Redaktionsschluss am 28. März nicht geschehen ist.

Dehnen: 22. Februar bis 28. März 2018

Im Kanton Zürich braucht es mehrere Telefonate, sicher zwei, mitunter sogar drei Besuche vor Ort und mehr als zwei Monate, um Strafbefehle einzusehen. Kaum jemand nimmt das auf sich. In den letzten eineinhalb Jahren – seit der einzige freischaffende Zürcher Gerichtsreporter gestorben ist – hat niemand im Archiv Einsicht genommen. Das hürdenreiche Prozedere verletzt das verfassungsmässige Gebot der Justizöffentlichkeit, weil es den Zugang zu Strafbefehlen faktisch aushebelt.

Im Kanton St. Gallen können Journalistinnen Strafbefehle zu Hause am Computer einsehen. Sie erhalten zuerst per Mail die Liste der rechtskräftigen Entscheide, wählen die Strafbefehle aus, die sie interessieren, und erhalten die Dokumente als PDF innert Stunden zugeschickt. Wieso ist das in Zürich so kompliziert?

Für die Mediensprecherin der Zürcher Oberstaatsanwaltschaft ist es «nachvollziehbar, dass Journalisten, die am Recherchieren sind, möglichst zeitnah Einsicht nehmen wollen». Darum bemühe sich die Staatsanwaltschaft Zürich, diesem Anliegen «im Rahmen des Möglichen» Rechnung zu tragen. Aber mailen wie in St. Gallen könne man Listen und Strafbefehle nicht, weil es sich um «besonders schützenswerte Personendaten» handle. Man halte sich an die Empfehlungen der Schweizerischen Staatsanwälte-Konferenz, «welche festhalten, dass die Einsichtnahme auf der Amtsstelle erfolgt». Dabei irrt die Mediensprecherin. Die Empfehlungen sehen nicht vor, dass die Einsicht vor Ort geschehen muss, sie legen nur fest, dass es «unter der Aufsicht der Kanzleien der Staatsanwaltschaften» geschehen soll. Wie auch immer: Solche Empfehlungen legitimieren eine Verfassungsverletzung aber nicht.

Und wann kann die Öffentlichkeit die 3 Strafbefehle gegen Erwin Küng, geb. 19.11.1947, endlich einsehen? Corinne Bouvard verweist an Daniel Kloiber, den leitenden Staatsanwalt Zürich-Sihl. Der ruft umgehend zurück, verspricht die 3 Strafbefehle – als PDF per Mail. Ausnahmsweise.

PS: Die 3 eingeforderten Strafbefehle trafen nach Redaktionsschluss ein. Sie werden Thema sein meiner nächsten Kolumne, die am 25. April 2018 in der http://www.republik.ch erscheinen wird.
PPS: Der Text wurde in der http://www.republik.ch vom 4. April 2018 erstmals publiziert.

* Name geändert

Fliessbandarbeiter der Justiz

Vergessen Sie, was Sie je über die Strafjustiz und Gerichte gehört haben: Nein, nicht Richter fällen in der Regel die Urteile; nicht Mord und Totschlag, Betrug und Vergewaltigung dominieren die Schweizer Justiz; und nicht in Gerichtssälen wird Recht gesprochen. Sondern vor allem am Computer. Eine Serie über die wahre Strafjustiz in drei Teilen.Teil 1Ort: Sursee

Zeit: 29. Januar 2018, 9.45 Uhr
Fall-Nr: SA3 17 8733 33, SA3 17 9211 32 und SA3 17 9224 32
Thema: Strafbefehle

Ein gesichtsloses Bürogebäude. Im Erdgeschoss Kleidermode und Coiffeur, darüber eine Herzpraxis. Und die Staatsanwaltschaft 3 des Kantons Luzern. Hier residieren die Fliessbandarbeiter der Gerechtigkeit. Im kargen Zimmer des Sekretariats der Staatsanwaltschaft (drei weisse Tische zu einem Block gestellt, farbige Aktenbündel geschnürt, zwei Strafgesetzbücher kartoniert, ein Kopierer im Monsterformat) leuchtet der Bildschirm eines Computers.

Das ist der «Gerichtssaal». Hier wird Recht gesprochen. Und zwar in Form eines PDFs.

Auf dem Bildschirm warten achtzig Urteile darauf, öffentlich verkündigt zu werden. Sie wurden im Zeitraum vom 10. bis 20. Januar 2018 rechtskräftig. Mehr bekommt man nicht zu sehen. Ausser man reist in zehn Tagen wieder an für die nächste Tranche. Denn mehr als zehn Tage auf einmal gibt es nicht.

«Sie sind der Erste, der extra herkommt», sagt die Sekretärin und klärt über das Passwort auf. Mit dem Einloggen ins Computersystem findet hier erstmals die öffentliche Verkündigung des Rechts statt – die Publikation eines PDFs, eines Bandwurms aneinandergereihter Strafbefehle. Die Premiere erstaunt. Denn in diesen Büroräumen werden 98 Prozent aller Strafentscheide im Raum Entlebuch, Willisau und Sursee ausgesprochen. Dass noch nie jemand hier war, hat vor allem mit dem restriktiven Zugang zu tun (dazu in einer späteren Justizkolumne mehr).

Auszug aus dem Strafbefehl, redaktionell bearbeitet.

So schnell wird man kriminell. Und so profan wird das Drama – zumindest strafrechtlich – abgehakt. Man könnte auch sagen: entsorgt – mit Einzahlungsschein im Anhang. Der Rechtsfrieden ist wiederhergestellt. Rösti Gertrud Lina hat das Urteil akzeptiert. Zur Sache wurde sie nicht gehört. Das müssen Staatsanwälte nicht, wenn sie richten. Ihre Entscheide heissen Strafbefehle und gelten juristisch als Vorschlag. Wenn die Beschuldigte nicht einverstanden ist, kann sie Einsprache erheben. Erst wenn der Staatsanwalt an seinem Entscheid festhält, kommt der Fall vor Gericht.

Klar: Die achtzig Strafbefehle sind nur ein kleiner Ausschnitt. Und klar: Bei den grossen Fällen dürfen Staatsanwälte nicht selbst entscheiden, sondern müssen vor Gericht Anklage erheben. Die grossen Fälle sind die, bei denen Freiheitsstrafen von über sechs Monaten oder Geldstrafen von über 180 Tagessätzen gefordert werden. Doch 2016 geschah das in dieser Region 22-mal, also knapp zweimal pro Monat.

Im selben Zeitraum hat die Staatsanwaltschaft 4799 Strafbefehle gefällt. 42 dieser Fälle kamen später doch noch vor Gericht. Zählt man die 22 direkten Anklagen hinzu, sind es 64. Das heisst: Bei weniger als zwei Prozent der Strafentscheide hat ein Gericht das letzte Wort.

Vergessen Sie also die Richter. Die Staatsanwältinnen haben das Sagen. Und sie entscheiden nicht im Gerichtssaal, sondern im Büro an ihren flimmernden Bildschirmen. Strafrechtsprofessoren kritisieren das seit Jahren als rechtsstaatlich bedenklich. Ändern tut sich daran nichts. Weil das System zu effizient ist.

Auf dem grauschwarzen Spannteppich neben Monsterkopierer und Bildschirm steht André Graf. Er leitet das Team von drei Staatsanwälten und einer Staatsanwältin, das diese 4799 Strafbefehle erlassen hat, durchschnittlich drei bis vier pro Staatsanwalt jeden Tag. «Ich sehe die Beschuldigten in der Regel nur, wenn sie gegen den Strafbefehl Einsprache erhoben haben», sagt Graf. Dann sprechen die Staatsanwälte mit ihnen und versuchen im Detail abzuklären, was passiert ist. «Einvernahme zwecks Klärung des Sachverhalts» nennt das Graf. «Je nach Ergebnis der Einvernahmen ergeben sich neue Aspekte, was zu einer Änderung des Strafmasses oder zu einer Einstellung des Verfahrens führen kann.» Staatsanwalt Graf trägt einen ärmellosen Strickpullover, Jeans, offenes Hemd. Graue Haare, schwarze Metallbrille. Er strahlt in seiner direkten, offenen Art Klarheit und Verständnis aus. Dem Mann würde man jede Sünde beichten.

Auszug aus dem Strafbefehl, redaktionell bearbeitet.

Künzli Alfred und Rösti Gertrud Lina mit ihrem Verstoss gegen die Vorfahrtsregel: Sie sind eher exotische Fälle. Sonst schlägt sich der Staatsanwalt vor allem mit Schnellfahrern (Hildisrieden 19 Stundenkilometer, Beromünster 17 Stundenkilometer, Roggliswil 17 Stundenkilometer – jeweils 400 Franken Busse) und – in abnehmender Zahl – Drogendelikten herum (15 Portionen à 0,7 Gramm Kokain: 200 Franken Busse; 8 Gramm Marihuana, 4–5 Gramm Kokain: 250 Franken Busse). Manchmal beschäftigen ihn Schwarzfahrer, im Justizjargon das «Benützen eines öffentlichen Verkehrsmittels ohne gültigen Fahrausweis» (60 Franken Busse). Dann wieder Sattelschlepper, die zu hoch beladen sind (4,07 Meter statt der zulässigen 4 Meter: 400 Franken Busse) oder «das Führen eines Personenwagens in einem nicht betriebssicheren und vorschriftsgemässen Zustand».

So nennt es die Justiz, wenn jemand zum Beispiel das Tanken vergisst: Drigo Francesco* wollte zurück nach Italien, doch er blieb auf der A2 bei Sursee «pflichtwidrig wegen fehlendem Benzin stehen» – 350 Franken Busse.

Die achtzig Strafbefehle zwischen dem 10. und 20. Januar erlauben einen Einblick, wie die Menschen auf dem Lande zwischen Entlebuch, Willisau und Sursee ticken, was sie umtreibt und was sie manchmal aus heiterem Himmel zu Kriminellen macht. Es ergibt sich das beruhigende Bild einer Alltagskriminalität, die in ihrer Banalität erstaunt. Kaum schwere Körperverletzungen, Vergewaltigungen, Raubüberfälle. Sondern Drogenkonsumenten, Schnellfahrerinnen und Raufbolde.

Auszug aus dem Strafbefehl, redaktionell bearbeitet.

Diese Kriminalität gibt es überall, in jeder Gesellschaft. Mit ihr befassen sich Staatsanwältinnen und Staatsanwälte in Rikon, Waltensburg, La Brévine, Zürich oder Genf gleichermassen – auch wenn sie in einer Grossstadt anders zusammengesetzt ist als im Entlebuch. Doch immer gilt: Das Strafbefehlsverfahren funktioniert wie ein Abwassersystem, wenig sichtbar und der Öffentlichkeit weitgehend entzogen. Es ist die Kanalisation der Justiz, wo der Grossteil der Kriminalität diskret und effizient entsorgt wird. Gegen Einzahlungsschein.

* Alle gekennzeichneten Namen wurden geändert.

Dieser Text erschien erstmals unter dem Titel „Fliessbandarbeiter der Gerechtigkeit“ in der Republik http://www.republik.ch am 14.02.2018. Die zweite Folge erschien 4. April 2018 unter dem Titel „Zürcher Strafverfolger verletzen die Bundesverfassung“ (und wird am 24. April 2018 im Justizblog zweitpubliziert werden).

Journalistenkodex als blosses Label

Der Presserat steht am Scheideweg: Ist der Journalistenkodex ein blosses Qualitäts-Label oder ist er Softlaw, das aktiv auf verlässliche öffentliche Information hinwirkt?

Diese Grundsatzfrage stellte sich dem Presserat erneut bei einer Beschwerde gegen den Walliser Blog „L’1dex.ch“ (https://1dex.ch). Dieser Walliser Blog hat den Auftritt eines «journalistischen Onlinemediums», wie der Presserat in seiner Stellungnahme 48/2017 selbst festhält. Als Indiz dafür wertet der Presserat etwa die Überschrift «Pour un Valais critique et libertaire». Der Hauptblogger ist ein Anwalt aus Sion, weitere Beiträge schreiben Angehörige verschiedener Berufsgattungen, darunter auch Ex-Journalisten. Die Beiträge sind – mit einzelnen Ausnahmen – nur abonnierten Nutzern zugänglich. Trotzdem kommt der Presserat zum Schluss, dass es sich dabei nicht um einen journalistischen Blog handelt, der dem Journalistenkodex untersteht. Der Grund: Es werde auf dem Blog nirgends behauptet, dass er dem Journalismus verpflichtet sei.

Selbstdeklaration zentral

Damit treibt der Presserat seine im Entscheid Mediaplanet (Stellungnahme 7/2016) begründete Linie voran, wonach die Selbstdeklaration eines Mediums das entscheidende Kriterium für die Frage ist, ob ein Medienprodukt dem Journalistenkodex untersteht (vgl. dazu auch den Post in „Recht brauchbar“). Ging es in der Stellungnahme Medienplanet darum, dass ein Produkt mit augenscheinlich werbendem Charakter dem Journalistenkodex untersteht, wenn vom Chefredaktor reklamiert wird, dass man sich nach journalistischen Kriterien richte. So betont nun dieser neueste Entscheid, dass ein Produkt mit augenscheinlich journalistischem Charakter dann dem Journalistenkodex nicht untersteht, wenn das Produkt nicht ausdrücklich behauptet, nach journalistischen Kriterien zu arbeiten. Damit weicht der Presserat einer inhaltlichen Beurteilung der Frage aus und stellt einzig auf Selbstdeklaration ab. Blogs haben es selbst in der Hand, ob sie dem Journalistenkodex unterstehen oder nicht. Macht es sich da der Presserat nicht zu einfach?

Und der Durchschnittsleser – völlig egal?

Vom äusseren Auftritt her weist der Blog «L’1ndex.ch» zahlreiche Kriterien eines journalistischen Mediums auf, das der Objektivität verpflichtet ist. So ist der Blog in klassische Ressorts aufgeteilt, deckt eine grosse Breite von aktuellen politischen und gesellschaftlichen Themen ab, ist nicht gratis, sondern nur für Abonnenten sichtbar, die pro Jahr 48 Franken zahlen, erscheint neu auch print und will ein «média alternatif au Valais» sein, «une plate-forme intellectuelle et culturelle». Bereits diese Umschreibung kann meines Erachtens dahingehend gedeutet werden, dass sich der Blog journalistischen Kriterien verpflichtet, wenn auch der Begriff «Journalismus» nie fällt. Der Durchschnittsleser wird von einem journalistischen Produkt ausgehen – also einem Produkt, das sich der unabhängigen, faktenbasierten Information verpflichtet.

Softlaw oder Label?

Es stellt sich deshalb die Frage, ob der subjektive Ansatz der Selbstdeklaration nicht zumindest ergänzt werden muss durch ein objektivierendes Element: Geht der Durchschnittsleser davon aus, dass ihm ein Blog unabhängige, faktenbasierte Information (also Journalismus) bietet? Hinter der Antwort steht die Grundsatzfrage, was der Journalistenkodex soll: Soll er als Regelwerk eine gewisse Qualität der öffentlichen Information sichern? Oder soll der Journalistenkodex bloss (aber immerhin) als Label wirken, das Journalisten als Wettbewerbsvorteil einsetzen können?

Mit andern Worten muss der Presserat entscheiden, ob der Journalistenkodex «Soft-Law» ist (wie ihn Gerichte bis hin zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte derzeit verstehen) oder ein blosses Label für verlässliche öffentliche Information (wie etwa Bio Suisse für umweltgerechte Produktion).

Das Label „Presserats geprüft“ muss bekannter werden

Ist der Journalistenkodex blosses Label sollten der Presserat und die journalistischen Medien, die sich ihm unterstellen, ihre Kommunikation aktiv darauf ausrichten und dem Mediennutzer klar machen, dass er auf einer Website, die sich den journalistischen Kriterien unterstellt, eine bessere Qualitätskontrolle und damit wohl auch eine bessere Qualität erwarten kann. Mit andern Worten: Das Label muss sich seinen Mehrwert erarbeiten. Und dies geschieht durch aktive Kommunikation und Förderung der Medienkompetenz.

Grundsatzfrage bald klären

Auf jeden Fall muss der Presserat diese Grundsatzfrage bald vertieft angehen – am besten mit einem Expertenhearing und einer Stellungnahme, die er von sich aus aufgreift.

Was meint ihr? Label oder Softlaw? Bin froh um Diskussionsbeiträge!

Mit dem «Maulkorbartikel» leben lernen

Der Ständerat hat jüngst entschieden, den «Maulkorbartikel» beizubehalten. Medienschaffende können demnach auch in Zukunft wegen der Veröffentlichung geheimer amtlicher Dokumente verurteilt werden. Mit dieser rechtlichen Realität gilt es einen Umgang zu finden. Die Lehren aus den bisherigen Verurteilungen.
Ein aktueller Entscheid des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte EGMR zeigt, was Medienschaffenden droht, wenn sie aus Akten eines Strafverfahrens zitieren, ohne wichtige öffentliche Interessen zu verfolgen, und dabei die journalistischen Sorgfaltspflichten verletzen: Eine Busse von 5000 Franken wegen Veröffentlichung amtlicher geheimer Verhandlungen.
Das ist nun die dritte Abfuhr von Medienschaffenden in Strassburg innert zehn Jahren: 2007 hat die Grosse Kammer des EGMR eine Busse für einen Sonntags-Zeitungs-Journalisten als zulässig erachtet, weil er aus einem strategischen Papier des damaligen Schweizer Botschafters in Washington zitierte; 2012 hat Strassburg eine erste Busse des nun erneut gebüssten L’Illustré-Journalisten gutgeheissen, weil er sich bei einem Porträt zu einem Aufsehen erregenden Autounfall auf dem Lausanner Grand Pont auf Untersuchungsakten stützte. Und jetzt, Anfang Juni 2017, hat es erneut gegen den gleichen Reporter entschieden, weil er aus Untersuchungsakten eines Strafverfahrens gegen einen mutmasslichen Pädophilen zitierte*.
Diese Urteile erfolgten alle gestützt auf Artikel 293 des Strafgesetzbuches. Der umstrittene Paragraph könnte längst abgeschafft sein, doch Bundesrat und Parlament wollen es anders. Am 29. Mai 2017 hat der Ständerat als Zweitrat entschieden, dass der sogenannte Maulkorbartikel nicht gestrichen, sondern nur ergänzt und damit milde abgeschwächt wird. In Zukunft darf das Gericht Medienschaffende nicht mehr verurteilen, wenn das öffentliche Interessen an einer Berichterstattung gegenüber Geheimhaltungsinteressen überwiegt. Fazit: Der jahrelange Streit um den Paragraphen ist besiegelt.
Journalisten machen sich weiterhin strafbar, wenn sie ohne überwiegende öffentliche Interessen aus geheimen, amtlichen Dokumenten zitieren. Und das werden die Richter wohl wenig anders als bisher entscheiden, denn sie haben in den letzten zehn Jahren bereits die öffentlichen Interessen an Information gegen Geheimhaltungsinteressen abgewogen und die Medienfreiheit in den Augen der Strassburger Richter korrekt gewichtet.
Zeit also für eine Standortbestimmung und Tipps für einen pragmatischen Umgang mit dem Maulkorb. Denn der aktuelle EGMR-Entscheid zeigt auch, dass über Akten aus Strafverfahren sehr wohl berichtet werden darf. Es müssen aber berechtigte öffentliche Interessen (z.B. belegte Verfahrensmängel) verfolgt und die Sorgfaltspflichten besonders zur Namensnennung streng eingehalten werden. Zudem gewichtet der EGMR die Geheimhaltung von parlamentarischen oder verwaltungsinternen Geheimnissen tiefer. Das sollte das Bundesgericht in Zukunft – und gerade mit der neuen Gesetzesbestimmung – stärker beachten.

Aus dem aktuellen Strassburger Entscheid lassen sich die Kriterien für eine korrekte Berichterstattung im Detail ableiten:

  1. Gemäss EGMR verfolgt das Untersuchungsgeheimnis legitime Ziele: Den Schutz des Vorverfahrens (Unabhängigkeit der Justiz, Wirksamkeit des Strafverfahrens), aber auch den Schutz der Unschuldsvermutung von Beschuldigten und seiner Privatsphäre wie auch jener anderer Beteiligter, besonders von Opfern. Hingegen gebe es kaum Raum, die Meinungsfreiheit im Bereich der politischen Debatten und Diskussionen von allgemeinem Interesse einzuschränken (vgl. Ziff. 60). Das ist ein Hinweis dafür, dass Art. 293 StGB unterschiedlich angewendet werden sollte, wenn es um Akten aus einem Strafverfahren oder wenn es um geheime Protokolle parlamentarischer Kommissionen oder geheime Dokumente der Verwaltung geht.
  2. Dokumente sollten nicht auf illegalem Weg beschafft werden. Im konkreten Fall hat der Vater eines Opfers dem Journalisten die Dokumente übergeben. Daran hat Strassburg nichts auszusetzen.
  3. Der Gehalt eines Artikels soll sich auf jene Elemente beschränken, an denen wirklich ein berechtigtes öffentliches Interesse besteht. Im aktuell beurteilten Fall hat der Journalist gemäss EGMR unnötige Details über das Vorgehen des mutmasslichen Täters ausgebreitet, die nicht von öffentlichem Interesse waren, sondern einzig der Sensation gedient hätten.
  4. Ein Bericht, der sich auf geheime Dokumente stützt, muss zu einer öffentlichen Debatte beitragen. Dies muss durch eine detaillierte Recherche untermauert sein und darf sich nicht bloss auf Vorwürfe eines Opfers stützen. Im aktuell beurteilten Bericht warf der Vater dem Haftrichter vor, den Beschuldigten aus der U-Haft nur freigelassen zu haben, weil er ein einflussreicher Immobilienverwalter gewesen sei. Zudem machte der Journalist geltend, er habe mit seiner Berichterstattung weitere Opfer ermuntern wollen, sich zu melden. Beide Anliegen erachtet der EGMR grundsätzlich als berechtigte öffentliche Interessen. Aber im konkreten Fall habe der Journalist die Vorwürfe nicht genügend untermauert. Er habe ausser dem Verdacht des Vaters keine Gründe dartun können, weshalb der U-Haft-Entscheid tatsächlich nicht korrekt gewesen sei, und habe keinerlei Beleg gehabt, dass von der Staatsanwaltschaft bei der Tat nicht genügend intensiv nach weiteren Opfern gesucht worden sei.
  5. Die Unschuldsvermutung muss nicht nur genannt, sondern auch im Ton der Berichterstattung beachtet werden. Im konkreten Artikel hat der Journalist zwei mal erwähnt, dass für den Beschuldigten die Unschuldsvermutung gelte. Doch der Ton des ganzen Textes hat gemäss EGMR keine Zweifel gelassen, dass der Journalist den Beschuldigten für schuldig halte. Dies kommt bereits im Titel «Un père révolté dénonce les jeux pervers d’un abuseur d’enfants» («Ein aufgebrachter Vater klagt die perversen Spiele eines Kindsmissbrauchers an») zum Ausdruck.
  6. Die journalistischen Sorgfaltspflichten sind streng zu beachten – besonders in Bezug auf den Schutz der Privatsphäre von Minderjährigen. Im eingeklagten Artikel hat der Journalist den Vater eines Opfers im Profil gezeigt, seinen Vornamen mit Initial des Familiennamens, das Alter der mutmasslichen Opfer sowie deren familiäre Beziehungen genannt. Als ganzes hat dies gemäss EGMR die minderjährigen Kinder erkennbar gemacht. Die Mutter eines der Kinder hat denn auf dem Zivilrechtswege erfolgreich eine Entschädigung wegen Persönlichkeitsverletzung eingeklagt.
  7. Da nun die öffentlichen Interessen am Artikel klein, die Geheimhaltungsinteressen von Strafverfolgungsbehörden und Privaten gross waren, glaubt der EGMR nicht, dass eine Busse von 5000 Franken Medienschaffende übermässig abschrecke, ihre Medienfreiheit trotz dieser Verurteilung auszuüben. (Ein Strafregistereintrag erfolgt bei Übertretungen wie Art. 293 StGB erst ab einer Busse von 5000 Franken…)

 

_Der Text erschien erstmals in der Medienwoche vom 6.6. 2017.
_Weitere (juristische) Gedanken zum revidierten Maulkorbartikel finden sich hier: Erste Gedanken zum «neuen» Maulkorbartikel

*Der Artikel ist für Nutzer der Schweizer Mediendatenbank SMD einsehbar: «Un père révolté dénonce les jeux pervers d’un abuseur d’enfants», L’illustré, 28.1.2009

Erste Gedanken zum „neuen“ Maulkorbartikel

Wer aus geheimen amtlichen Dokumenten zitiert, kann sich weiterhin strafbar machen. Das Parlament hat den umstrittenen Maulkorbartikel (Art. 293 StGB) nicht gestrichen. Es hat aber einen neuen Absatz 3 eingefügt, der die Richter zu einer Abwägung zwingt zwischen den Interessen an der Publikation und den Geheimhaltungsinteressen. Wer aus geheimen Dokumenten zitiert, soll nicht mehr strafbar sein, wenn er damit einem öffentlichen Interesse dient, das wichtiger ist als die Geheimhaltungsinteressen. Bis Oktober läuft die Referendumsfrist. Doch schon jetzt ist klar: Ein bald 40-jähriges Ringen zwischen Politik/Justiz und Medien hat sein Ende gefunden. Zeit für eine erste kleine Würdigung der neuen Rechtslage.

Das gibt Hoffnung auf medienfreundlichere Entscheide

  1.  Die Gerichte haben jetzt eine neue gesetzliche Grundlage, die sie anweist, das öffentliche Interesse an der Information gegen das Geheimhaltungsinteresse abzuwägen („Die Handlung ist nicht strafbar, wenn der Veröffentlichung kein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegengestanden hat.“) Neues  Recht ist immer eine Gelegenheit für einen Neustart. Die neue Rechtslage kann Anlass sein, die alte restriktive Praxis zu überdenken und der Medienfreiheit mehr Gewicht zu geben. Das ist eine Chance für eine Praxisänderung, liebe Richter. Packt sie!
  2. Um einen Journalisten freizusprechen, mussten die Gerichte bisher überzeugt sein, dass der Journalist die „Wahrung berechtigter Interessen“ geltend machen kann. Diesen aussergesetzlichen Rechtfertigungsgrund haben die Richter restriktiv angewendet, weil sie ihn selbst erfunden haben. Ein Journalist blieb nur straflos, wenn die Veröffentlichung amtlicher Dokumente „notwendig“ und „angemessen“ war, den „einzig möglichen Weg darstellt, um den Missstand zu beheben“ und „offenkundig weniger schwer wiegt als die Interessen, welche der Täter zu wahren sucht“ (BGE 126 IV 236). Neu muss die Veröffentlichung amtlicher geheimer Dokumente nicht mehr notwendig, angemessen und ultima ratio sein. Und der Geheimnisverrat muss nicht mehr offenkundig weniger schwer wiegen als die Interessen an Information der Öffentlichkeit. Neu muss das Interesse an Information simpel und einfach gegenüber den Geheimhaltungsinteressen überwiegen. Das Parlament hat die Hürde also tiefer gelegt und will die Medienfreiheit höher gewichten. Das müssen die Gerichte berücksichtigen. Und sie können es freier handhaben, weil sie mit der gesetzlichen Grundlage endlich sicheren Grund haben und sich nicht mehr auf aussergesetzlichem Gelände bewegen.

Das stimmt eher pessimistisch

  1. Schon seit dem Entscheid der Grossen Kammer des EGMR im Fall Stoll, also seit 2007, hat das Bundesgericht bereits ergänzend jeweils auch eine Abwägung zwischen Medienfreiheit/Interesse an Information einerseits und dem jeweiligen Geheimhaltungsinteresse andererseits vorgenommen. Und immer hat es zu Ungunsten der Medienfreiheit entschieden. 2008 im Fall Bédat I (BGE 6P.153/2006); 2012 im Fall Bédat II (BGE 6B_256/2012), 2013 im Fall Hollenstein (BGE 6B_186/2012) und 2016 im Fall Rutishauser (BGE 6B_1267/2015).
  2. Wenn Richter darüber entscheiden, welches Gewicht staatliche Geheimnisse haben, sind sie immer auch etwas befangen, da sie selbst zu genau jenem Staat gehören, der etwas für geheim erklärt hat.

Diese Missstände bleiben eh bestehen

  1. Der Maulkorbartikel bestraft die Falschen: Die Überbringer der Botschaft statt die Geheimnisbrecher – notabene Parlamentarier oder Verwaltungsangestellte, die den Journalisten ein Dokument durchstechen.
  2. Der Maulkorbartikel wird willkürlich angewandt: Jährlich wird über Dutzende geheimer Dokumente berichtet. (Jeder Bericht über ein laufendes Strafverfahren auf der Basis von Untersuchungsakten erfüllt den Tatbestand). Aber gemäss polizeilicher Kriminalstatistik gibt es nur ein bis zwei Anzeigen pro Jahr. Oft trifft es die unbequemen Rechercheure, denen man mit einer Anzeige eins auswischen will. Von den drei Journalisten, deren Artikel das Bundesgericht in den letzten 10 Jahren beurteilt hat, sind zwei unterdessen „Super-Chefredakteure“: Arthur Rutishauser und Pascal Hollenstein.
  3. Medienschaffende müssen mit hoher Rechtsunsicherheit leben.

Das Fazit für Medienschaffende bleibt sich gleich:

  1. Das Risiko wegen Art. 293 StGB in Nöte zu kommen, ist im grossen Ganzen gesehen gering. Nur bei einem kleinen Teil der Zitate aus geheimen Dokumenten kommt es zu Strafverfahren, da Art. 293 StGB ein Antragsdelikt ist.
  2. Kommt es zu einem Verfahren ist eine Verurteilung zwar wahrscheinlich, doch die Strafen für diese Übertretung liegen fast immer unter der Limite von 5000 Franken, die zu einem Strafregistereintrag führen würden (die Bussen lagen bisher zwischen 400 und 4000 Franken).
  3. Der beste Schutz ist sorgfältige Arbeit: Bei Zitaten aus geheimen amtlichen Dokumenten sollten Medienschaffende alle journalistischen Sorgfaltspflichten besonders gut einhalten, ein hohes öffentliches Interesse damit verfolgen und sich jeder unnötigen Zuspitzung oder Boulevardisierung enthalten. Und sie sollten den Chef und den Medienanwalt vorgängig informieren und mit ins Boot holen: Ein Strafverfahren wegen eines Zitates aus einem geheimen Dokument ist publizistisch beste Werbung – wenn denn der belegte Missstand von einiger Tragweite ist.

Recht – verständlich erklärt

Recht – Verfassung, Gesetze, Verordnungen und Urteile der Justiz – prägt die öffentliche Diskussion, Politik, Medien und unser Leben. Doch Recht im Sinne von grundlegender Staatsbürgerkunde wird an unseren Schulen kaum gelehrt. Und so gibt es auch wenig brauchbare Einführungen ins Recht. Hier ist eine.

Damit eine sehr gute Einführung für alle greifbar ist, lade ich sie – mit Einwilligung des Autors Franz Zeller, Professor für Medienrecht an den Universitäten Bern, Basel und St. Gallen – auf meinen Blog.

Auf dass viele – auch Medienschaffende – sich das Skript an einem Regentag zu Gemüte führen. Es trägt vielfältige, nutzbringende Früchte. Ich versprechs.

FS 2018 Kapitel-00-Einfuehrung in RW (fuer juristische Laien)

„Unnötige“ Recherche nicht geschützt

Das Bundesstrafgericht hat einem RTS-Journalisten den Schutz der Medienfreiheit verweigert, weil seine Recherche „total unwirksam und unnötig gewesen“ sei und nicht Eingang in seinen Bericht gefunden habe.

Das Urteil ist bedenklich: Zum einen war die kritisierte Recherchehandlung nicht „unnötig“ und zum andern wissen gute Rechercheure nie, welches Resultat eine Methode zeitigt. Gute Rechercheurinnen haben nur Vermutungen, die sie verifizieren oder falsifizieren. Wenn sie wirklich vorurteilslos arbeiten, können sie das Resultat gar nicht kennen.

Für dieses Urteil hat das Gericht in Bellinzona den „Goldenen Bremsklotz“ des Schweizer Recherchenetzwerkes erhalten. Ich habe die Laudatio gehalten.

Laudatio Goldener Bremsklotz 2017

Liebe Bundesstrafrichterinnen, liebe Bundesstrafrichter,
Lieber Einzelrichter David Glassey

ich gratuliere Ihnen zum Goldenen Bremsklotz 2017. Sie haben ihn redlich verdient. Sie haben den Genfer Journalisten Joël Boissard bestraft, weil er eine Sicherheitslücke im elektronischen Stimm- und Wahlsystem aufgezeigt hat. Boissard konnte zwei Mal abstimmen – als ehemaliger Auslandschweizer und als Genfer Neuzuzüger. Nach seiner doppelten Stimmabgabe hat er die Genfer Staatskanzlei informiert, damit das Resultat nicht wirklich verfälscht wird.

Aber statt sich zu bedanken, dass da jemand ernsthafte Mängel in einem zentralen System der Demokratie aufzeigt, haben Sie, liebe Bundesstrafrichter, den Journalisten der Radio Télévision Suisse wegen Wahlfälschung verurteilt.

Zwar haben Sie Boissard bloss 2 Tagessätze à 200 Franken bedingte Geldstrafe und die Verfahrenskosten von 2500 Franken aufgebrummt. Das ist ja fast nichts. Doch die Hauptstrafe für den Journalisten ist eine andere: Sein Strafregisterauszug hat nun einen Eintrag: Wahlfälschung. Damit wird Boissard Probleme bei der Stellen- und Wohnungssuche haben. Und bei seinen zukünftigen Recherchen einen Bremsklotz am Bein, einen „Chilling Effect“ auf der Haut.

Der Journalist wird sich zweimal überlegen, ob er mit Recherchen in die Tiefe geht, wenn er dabei die Grenze des Legalen streifen muss. Genau das haben Sie gewollt. Aber genau das schadet dem Journalismus mit Biss, der über Missstände informiert und damit der Demokratie dient. Zum Beispiel ein Wahl- und Stimmsystem verbessert. Ihr Urteil ist Informationsverhinderung erster Klasse.

Ich gratuliere Ihnen auch, weil Sie es geschafft haben, der Recherche eines Medienschaffenden den Schutz der Medienfreiheit (Art. 17 BV) gänzlich abzusprechen. Chapeau. Das braucht ein gerüttelt Mass an juristischer Finesse.

Sie sagen, es habe Boissard gar nichts gebracht, dass er zweimal abgestimmt habe. Er habe danach ja nicht gewusst, ob die Staatskanzlei tatsächlich beide Stimmabgaben gezählt habe. Deshalb sei die doppelte Stimmabgabe für die Recherche „total unwirksam und unnötig gewesen“. Zudem sei die doppelte Stimmabgabe in seinem Bericht auch gar nicht erwähnt worden. Und deshalb könne er sich gar nicht auf die Medienfreiheit berufen.

Wow. Das ist ein Bravourstück. Sie haben es geschafft, dem Journalisten den Schutz der Medienfreiheit zu entziehen, weil Sie den Recherchealltag gar nicht kennen. Denn auch Recherche muss unter das Grundrecht der Medienfreiheit fallen – und das auch dann, wenn sie im Nachhinein betrachtet nichts, oder fast nichts bringt und nicht Teil eines Berichtes wird. Weil Sie sich nicht in die Haut eines Rechercheurs versetzen können, verweigern Sie den Journalisten ein Grundrecht. Das ist Unwissen und Kurzsichtigkeit.

Journalistinnen und Journalisten kennen nämlich das Resultat eines Rechercheschrittes nicht, bevor sie ihn gemacht haben. Das ist sogar eine Grundvoraussetzung von gutem Journalismus, der ohne Vorurteile Fakten prüft. Und genau das ist das Dilemma jeder Recherche mit Biss: Wenn eine Medienschaffende zum Beispiel eine versteckte Kamera einsetzt, weiss sie noch nicht, ob das, was sie filmt, ihre Vermutung bestätigt – dass zum Beispiel Versicherungsberater ahnungslose Bürger abzocken. Aber alleine durchs Filmen macht sie sich bereits strafbar. Zeigt der Film das Gegenteil – nämlich zum Beispiel eine völlig korrekte Beratung –muss sie auf gnädige Richter hoffen,

Deshalb: Rechercheure müssen eine Methode einsetzen dürfen, wenn diese zum Voraus zumindest nicht als völlig ungeeignet erscheint, um eine wichtige Sache zu überprüfen.

Und da haben Sie gekonnt heruntergespielt, dass die doppelte Stimmabgabe durchaus eine Erkenntnis zu Tage förderte: Das Genfer E-Voting-System blockiert weder eine zweite Stimmabgabe, noch hat es eine Warnfunktion. Das mag ein untergeordnetes Resultat sein, aber es ist ein Resultat. Und das Gegenteil hätte die Recherche sofort beendet.

Ich weiss, Ihnen war beim Urteil nicht ganz wohl. So haben Sie das Strafmass von ursprünglich 10 Tagessätzen, welche die Bundesanwaltschaft verhängen wollte, auf 2 Tagessätze gesenkt. Doch weshalb dann nicht ganz von Strafe Abstand nehmen? Denn im Resultat bleibt Ihr Urteil stossend: Ein Journalist zeigt Mängel in einem zentralen System unserer Demokratie auf, wird aber für seine Recherche abgestraft.

Nun komme ich aber zum Wermutstropfen für Sie: Sie müssen diesen schönen Preis teilen oder dürfen ihn zumindest nur stellvertretend entgegennehmen. Denn Sie sind nicht alleine. Es gibt einige Staatsanwälte und Richter bis hin zu Bundesrichterinnen, die ähnlich mit Journalisten umgehen.

Sie alle sehen wenig Wert in einer Recherche, die mit Biss an die Grenze des Legalen geht. Fast immer wenn eine Recherche einen Straftatbestand erfüllt – illegale Ton- und Filmaufnahmen(etwa Urteil des Bundesgerichts 6B_225/2008), Veröffentlichung amtlicher geheimer Verhandlungen (etwa Urteil des Bundesgerichts 6B_1267/2015), illegalen Grenzübertritt (BGE 127 IV 166ff.), Hausfriedensbruch (etwa Strafbefehl der Staatsanwaltschaft Luzern vom 21. 4. 2017 i.S. Gundula) – gewichtet die Justiz das Strafverfolgungsinteresse höher als die Medienfreiheit und das öffentliche Interesse an der Information. Und so wenden Richter auch den Rechtfertigungsgrund der Wahrung berechtigter Interessen fast nie an, obwohl sie damit Journalisten freisprechen könnten, wenn diese wichtige Arbeit machen, von der die Demokratie und die Öffentlichkeit profitieren.

Deshalb möchte ich Ihnen den Goldenen Bremsklotz nicht einfach überreichen, sondern Sie gleichzeitig einladen, sich in Schweizer Rechercheredaktionen ein Bild von der Arbeit von Rechercheurinnen und Rechercheuren zu machen. Wir vermitteln dem Bundesstrafgericht gerne die Kontakte.

Und auf jeden Fall bleibt investigativ an diesem Problem dran. Wir werden uns auch politisch dafür einsetzen, dass Medienschaffende, die berechtigte Interessen wahren, rechtlich besser geschützt werden.

Mit freundlichen Grüssen nach Bellinzona

Ihr Schweizer Recherchenetzwerk investigativ.ch

P.S. Vom Bundesstrafgericht erschien niemand zur Feier, um den Preis entgegenzunehmen. Er geht am 11.5.17 auf die Post.

P.PS. RTS und Joel Boissard haben beim Bundesgericht Beschwerde gegen das Urteil eingelegt. Es ist somit nicht rechtskräftig.

P.P.P.S. Das Bundesgericht hat die Beschwerde von RTS und Joel Boissard gutgeheissen und den Entscheid des Bundesstrafgerichts aufgehoben. Es habe dem Journalisten an Vorsatz gefehlt, Wahlfälschung zu begehen. Sein Ziel sei es gewesen, eine Anomalie öffentlich zu machen. (BGer 6B_604/2017 vom 18. April 2018)

Zürcher Bezirksgerichte verstossen gegen die Verfassung

Die Bezirksgerichte des Kantons Zürich machen von Urteilen bloss den Urteilskopf öffentlich, nicht aber Sachverhalt und Begründung. Das verstösst gegen den Grundsatz der Justizöffentlichkeit, wie die Verfassung (Art. 30 Abs. 3 BV) und in konstanter Praxis das Bundesgericht sie fordern. Statt einzuschreiten deckt das Zürcher Obergericht die Verfassungswidrikeit und verschliesst die Augen vor einschlägigen Bundesgerichtsentscheiden.

Im Kanton Zürich regelt §131 des Gerichtsorganisationsgesetzes lediglich die Akteneinsicht, nicht jedoch wie Endentscheide zugänglich gemacht werden müssen. Diese Frage ist erst auf Verordnungsstufe, in der Akteinsichtsverordnung der obersten Gerichte geregelt, die wiederum massgeblich durch das Kreisschreiben vom 1. Juli 2009 der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich konkretisiert wird.

Somit wird ein verfassungsmässiges Recht von einer kantonalen Verordnung, ja in entscheidenden Punkten von einem Kreisschreiben umschrieben. Das ist unbefriedigend. Die zentralen Eckpunkte der Regelung sollten mindestens in einer Verordnung, wenn nicht gar in einem Gesetz im formellen Sinn festgelegt werden.

Gemäss Akteneinsichtsverordnung der obersten Zürcher Gerichte, die den Zugang zu Akten sowohl straf- wie auch zivilrechtlicher Verfahren regelt, gelten nur Rubrum und Dispositiv als Entscheid, also nur der knapp gefasste Urteilskopf. Deshalb fallen nur sie unter den Grundsatz der Justizöffentlichkeit von Art. 30 Abs. 3 BV, nicht aber Sachverhalt und Begründung. Sachverhalt und Begründung gelten als Akten (§4 Abs. 3 der Akteneinsichtsverordnung) und sind nur einsehbar für Personen, die ein wissenschaftliches oder ein anderes schützenswertes Interesse geltend machen können (§131 Abs. 3 GOG).

Deshalb können nur Rubrum und Dispositiv von jedermann ohne Interessensnachweis eingesehen werden, nicht aber die schriftlich begründeten Urteile. Sachverhalt und Begründung kann nur einsehen, wer ein schützenswertes Interesse gemäss Gerichts- und Behördenorganisationsgesetz nachweist.

Gemäss einem Entscheid des Zürcher Obergerichts vom 26. April 2016 (VB150013-O/U) entspricht diese Regelung „den bundesrechtlichen Grundsätzen, wird dadurch doch eine umfassende Kenntnisnahme praktisch aller Endentscheide ermöglicht.“

Diese obergerichtliche Argumentation widerspricht der klaren Praxis des Bundesgerichts. Denn der verfassungsrechtliche Anspruch auf Kenntnisnahme erstreckt sich gemäss Bundesgericht „grundsätzlich auf das ganze Urteil mit Sachverhalt, rechtlichen Erwägungen und Dispositiv.“ (BGE 139 I 129 vom 26. März 2013, E. 3.6).

Es ist erstaunlich, dass das Zürcher Obergericht diesen Bundesgerichtsentscheid zwar zitiert (vgl. unten Ziffer 6), aber ihm im entscheidenden Punkt nicht Rechnung trägt. Wortgleich wiederholt auch das Bundesgerichtsurteil 1C_123/2016 vom 21. Juni 2016: „Der verfassungsrechtliche Anspruch auf Kenntnisnahme von Urteilen erstreckt sich grundsätzlich auf das ganze Urteil mit Sachverhalt, rechtlichen Erwägungen und Dispositiv.“

Die Einsicht in alle diese drei Elemente eines Urteils ist somit bundesrechtlich geregelt. Es besteht für die Kantone kein Spielraum, diese Frage anders zu beantworten. Die Akteneinsichtsverordnung der obersten Zürcher Gerichte (§4 Abs. 3) ist in diesem Punkt m.E. verfassungswidrig.

Zur Zeit ist die Akteneinsichtsverordnung der obersten Gerichte des Kantons Zürich in Revision. Es ist zu hoffen, dass die aktuelle Regelung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung angepasst wird und auch Sachverhalt und Begründung zugänglich gemacht werden. Ansonsten sollten Journalistenverbände oder andere zivilgesellschaftlich interessierte Personen und Organisationen die neue Verordnung, deren Vernehmlassung im September 2016 abgeschlossen wurde und die Mitte 2017 in Kraft treten soll, auch vom Bundesgericht überprüfen lassen.

Im Sinne eines ceterum censeo sei hier wiederholt: Wirft man einen Blick auf die Reihe der Entscheide des Bundesgerichts zur Justizöffentlichkeit, so fällt auf, dass fast jedes Detail dieses verfassungsrechtlichen Grundsatzes von Medienschaffenden über Jahre hinweg erstritten werden musste und muss. Das ist bedauerlich und kurzsichtig und begünstigt das zunehmende Misstrauen weiter Kreise gegen Justiz und Staatsanwaltschaften. Denn bei der Bekanntgabe von Urteilen, Strafbefehlen und Einstellungsverfügungen geht es um das zentrale Produkt der Justiz. Es kann nur Wirkung entfalten (und Vertrauen schaffen), wenn es von den Rechtsunterworfenen zur Kenntnis genommen werden kann.

Ab letztem Wort des Staatsanwalts müssen Strafbefehle öffentlich sein

Nicht-rechtskräftige Strafbefehle müssen nicht öffentlich aufgelegt werden, entschied das Luzerner Kantonsgericht schweizweit erstmals. Der Entscheid ist richtig, aber nicht zu Ende gedacht, denn entscheidend ist nicht die Rechtskraft, sondern die Frage, ob das Strafbefehlsverfahren fertig ist. Deshalb müssen auch nicht rechtskräftige Strafbefehle öffentlich sein, sobald der Staatsanwalt an ihnen im Einspracheverfahren festhält oder sie ans Gericht überweist.

Lena Berger, eine Journalistin der Luzerner Zeitung (LZ), stellte im August 2016 bei der Luzerner Staatsanwaltschaft das Gesuch, sämtliche Strafbefehle einzusehen, die zwischen dem 5. und 12. September erlassen werden. Die Staatsanwaltschaft lehnte das Gesuch mit einer rudimentären Begründung ab, die sich mit der geltenden Rechtsprechung zur Justizöffentlichkeit mit keinem Wort auseinandersetzte (Justizblog berichtete). Als Gründe führte der stellvertretende Oberstaatsanwalt den grossen administrativen Aufwand an und pendente Arbeiten der Schweizerischen Konferenz der Strafverfolgungsbehörden (SKS) zur Vereinheitlichung der Einsicht in Entscheide der Strafverfolger.

Auf Beschwerde der LZ hat das Kantonsgericht Luzern am 20. Oktober 2016 nun ein Urteil zur Sache gefällt, das bemerkenswert gut begründet ist – auch wenn die Argumentation auf halbem Wege stecken bleibt  (2016-10-28-nlz-ag-bschluss-20-10-16-kg-lu ).

Zuerst einmal gibt das erstinstanzliche Luzerner Gericht der LZ und Lena Berger recht: Natürlich darf die Journalistin Einsicht nehmen in die rechtskräftigen Strafbefehle. Der administrative Aufwand und irgendwelche Vereinheitlichungsbestrebungen (die auch bis zum Redaktionsschluss dieses Blog-Beitrags noch nicht abgeschlossen waren) können keinen Grund darstellen, die Einsicht zu verweigern. Da ist die Rechtslage klar, wie dies später auch Oberstaatsanwalt Daniel Burri gegenüber der Zentralschweiz am Sonntag einräumte, der die Auskunft seines Stellvertreters als falsch bezeichnete. Umgehend konnte wieder jedermann rechtskräftige Strafbefehle 10 Tage lang vor Ort auf der Staatsanwaltschaft Luzern einsehen.

Insofern ist das Urteil nicht Aufsehen erregend. Es korrigiert einen erstaunlich unkundigen Entscheid eines stellvertretenden Oberstaatsanwalts.

Bedeutend ist das Urteil des Luzerner Kantonsgerichts hingegen, weil es sich schweizweit erstmals mit der Frage auseinandersetzt, ob Staatsanwaltschaften gestützt auf das Gebot der Justizöffentlichkeit (Art. 30 Abs. 3 BV; Art. 69 Abs. 2 Strafprozessordnung) auch Einsicht in nicht-rechtskräftige Strafbefehle gewähren müssen. Und das Gericht verneint dies.

Die juristische Begründung ist fundiert, spannend und setzt sich auch mit dem Bundesgerichtsurteil vom 21. Juni 2016 auseinander (1C_123/2016), in dem das höchste Schweizer Gericht feststellte, dass auch nicht-rechtskräftige Urteile zu veröffentlichen sind. Justizblog hat daraus die Forderung abgeleitet, dass dies auch für nicht-rechtskräftige Strafbefehle gelte. Das Luzerner Kantonsgericht kommt in seinem unterdessen rechtskräftigen Entscheid zu einem gegenteiligen Schluss.

Zwar gesteht das Gericht dem Strafbefehlsverfahren eine „erhebliche Praxisrelevanz“ zu: „Es besteht daher ein grosses Interesse der Rechtsgemeinschaft zu erfahren, wie die Strafjustiz in diesem Bereich funktioniert“. Von diesem Interesse seien grundsätzlich auch nicht rechtskräftige Strafbefehle erfasst. Wenn auch nicht rechtskräftige Strafbefehle öffentlich zugänglich wären, könnten fragwürdige Ermittlungstätigkeit oder mangelhafte Verfahrensleitung kritisiert werden. Dem stellt das Kantonsgericht aber die privaten Interessen der Betroffenen entgegen, die regelmässig nicht wollen, dass ein Strafverfahren publik wird.

Aus dem Wortlaut von Artikel 69 StPO konnte das Kantonsgericht keine eindeutige Antwort ableiten, denn das Gesetz schreibe zum einen vor, dass alle „ergangenen“ Strafbefehle öffentlich zu machen sind – also auch nicht-rechtskräftige (Art. 69 Abs. 2 StPO), zum andern, dass das Strafbefehlsverfahren geheim sei (Art. 69 Abs. 3 StPO).

Das Gericht stellte sich sodann die zentrale Frage, ob ein nicht-rechtskräftiger Strafbefehl noch Teil des Strafbefehlsverfahrens und damit geheim ist, oder ob das Strafbefehlsverfahren bereits abgeschlossen ist und damit auch der nicht-rechtskräftige Strafbefehl dem Verkündigungsgebot unterliegt (Erwägungen 6.3.3.ff).

Das Kantonsgericht schlägt sodann alle nicht-rechtskräftigen Strafbefehle dem (geheimen) Strafbefehlsverfahren zu: „Bevor der Strafbefehl rechtskräftig wird und so zugleich zum Urteil wird (Art. 354 Abs. StPO) ist er ein schlichter Erledigungsvorschlag seitens der Staatsanwaltschaft, der mittels Einsprache der beschuldigten oder einer anderen betroffenen Person hinfällig wird. Bis zu seiner Rechtskraft ist der Strafbefehl somit ein Aktenstück des nichtöffentlichen Vor- bzw. Strafbefehlsverfahrens, das nach der StPO (…) genauso wenig von den Teilgehalten des Öffentlichkeitsprinzips erfasst wird wie ein anderes Aktenstück des Vorverfahrens.“ (Erwägung 6.4).

Diese Argumentation überzeugt in ihrem Ansatz, ist aber nicht zu Ende gedacht. Ein Strafbefehl ist nämlich in vier Fällen nicht-rechtskräftig:

Erstens, wenn die Einsprachefrist noch läuft, zweitens wenn der Beschuldigte Einsprache erhoben hat (Art. 355 StPO), drittens wenn der Staatsanwalt nach einer Einsprache am Strafbefehl festhält und viertens, wenn er den Strafbefehl als Anklage ans Gericht überweist. Nur in den ersten beiden Fällen läuft das Strafbefehlsverfahren noch. Und nur in diesen beiden Fällen greift die Justizöffentlichkeit und ist Geheimhaltung gesetzlich legitimiert.

Hält der Staatsanwalt also an seinem Strafbefehl fest oder erhebt er Anklage beim erstinstanzlichen Gericht, so ist das Strafbefehlsverfahren abgeschlossen und entsprechende Strafbefehle fallen ab diesem Zeitpunkt – und nicht erst unmittelbar vor der Gerichtsverhandlung – unter Art. 30 Abs. 3 BV und müssen öffentlich gemacht werden – obwohl sie nicht rechtskräftig sind. Das heisst: einsprachemässig bestätigte Strafbefehle oder zur Anklage erhobene Strafbefehle müssen öffentlich aufgelegt werden und zwar ab Entscheid, da das Strafbefehlsverfahren abgeschlossen ist. Die restriktive Praxis vieler Gerichte, Anklageschriften nur sehr spät herauszugeben, ist – zumindest bei Strafbefehlen, die zur Anklageschrift werden – rechtlich nicht haltbar.

Es ist schade, dass die Luzerner Zeitung das Urteil des Luzerner Kantonsgerichts nicht angefochten hat, denn damit bleiben diese Fragen gerichtlich undiskutiert. Und zu hoffen ist, dass die Arbeitsgruppe der SKS (endlich) einen Entwurf vorlegt, der den Bedürfnissen der Öffentlichkeit an Information über Strafentscheide möglichst entgegenkommt. Das dient der Strafjustiz und ist rechtsstaatlich wie verfassungsrechtlich geboten.

Anmerkung des Autors vom 1. März 2017: Die rechtliche Würdigung dieses Entscheids habe ich mit einem aktuellen Post verfeinert (und zum Teil revidiert).