Recht – verständlich erklärt

Recht – Verfassung, Gesetze, Verordnungen und Urteile der Justiz – prägt die öffentliche Diskussion, Politik, Medien und unser Leben. Doch Recht im Sinne von grundlegender Staatsbürgerkunde wird an unseren Schulen kaum gelehrt. Und so gibt es auch wenig brauchbare Einführungen ins Recht. Hier ist eine.

Damit eine sehr gute Einführung für alle greifbar ist, lade ich sie – mit Einwilligung des Autors Franz Zeller, Professor für Medienrecht an den Universitäten Bern, Basel und St. Gallen – auf meinen Blog.

Auf dass viele – auch Medienschaffende – sich das Skript an einem Regentag zu Gemüte führen. Es trägt vielfältige, nutzbringende Früchte. Ich versprechs.

FS 2017 Kapitel-00-Einfuehrung fuer juristische Laien Stand 02-02

Zürcher Bezirksgerichte verstossen gegen die Verfassung

Die Bezirksgerichte des Kantons Zürich machen von Urteilen bloss den Urteilskopf öffentlich, nicht aber Sachverhalt und Begründung. Das verstösst gegen den Grundsatz der Justizöffentlichkeit, wie die Verfassung (Art. 30 Abs. 3 BV) und in konstanter Praxis das Bundesgericht sie fordern. Statt einzuschreiten deckt das Zürcher Obergericht die Verfassungswidrikeit und verschliesst die Augen vor einschlägigen Bundesgerichtsentscheiden.

Im Kanton Zürich regelt §131 des Gerichtsorganisationsgesetzes lediglich die Akteneinsicht, nicht jedoch wie Endentscheide zugänglich gemacht werden müssen. Diese Frage ist erst auf Verordnungsstufe, in der Akteinsichtsverordnung der obersten Gerichte geregelt, die wiederum massgeblich durch das Kreisschreiben vom 1. Juli 2009 der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich konkretisiert wird.

Somit wird ein verfassungsmässiges Recht von einer kantonalen Verordnung, ja in entscheidenden Punkten von einem Kreisschreiben umschrieben. Das ist unbefriedigend. Die zentralen Eckpunkte der Regelung sollten mindestens in einer Verordnung, wenn nicht gar in einem Gesetz im formellen Sinn festgelegt werden.

Gemäss Akteneinsichtsverordnung der obersten Zürcher Gerichte, die den Zugang zu Akten sowohl straf- wie auch zivilrechtlicher Verfahren regelt, gelten nur Rubrum und Dispositiv als Entscheid, also nur der knapp gefasste Urteilskopf. Deshalb fallen nur sie unter den Grundsatz der Justizöffentlichkeit von Art. 30 Abs. 3 BV, nicht aber Sachverhalt und Begründung. Sachverhalt und Begründung gelten als Akten (§4 Abs. 3 der Akteneinsichtsverordnung) und sind nur einsehbar für Personen, die ein wissenschaftliches oder ein anderes schützenswertes Interesse geltend machen können (§131 Abs. 3 GOG).

Deshalb können nur Rubrum und Dispositiv von jedermann ohne Interessensnachweis eingesehen werden, nicht aber die schriftlich begründeten Urteile. Sachverhalt und Begründung kann nur einsehen, wer ein schützenswertes Interesse gemäss Gerichts- und Behördenorganisationsgesetz nachweist.

Gemäss einem Entscheid des Zürcher Obergerichts vom 26. April 2016 (VB150013-O/U) entspricht diese Regelung „den bundesrechtlichen Grundsätzen, wird dadurch doch eine umfassende Kenntnisnahme praktisch aller Endentscheide ermöglicht.“

Diese obergerichtliche Argumentation widerspricht der klaren Praxis des Bundesgerichts. Denn der verfassungsrechtliche Anspruch auf Kenntnisnahme erstreckt sich gemäss Bundesgericht „grundsätzlich auf das ganze Urteil mit Sachverhalt, rechtlichen Erwägungen und Dispositiv.“ (BGE 139 I 129 vom 26. März 2013, E. 3.6).

Es ist erstaunlich, dass das Zürcher Obergericht diesen Bundesgerichtsentscheid zwar zitiert (vgl. unten Ziffer 6), aber ihm im entscheidenden Punkt nicht Rechnung trägt. Wortgleich wiederholt auch das Bundesgerichtsurteil 1C_123/2016 vom 21. Juni 2016: „Der verfassungsrechtliche Anspruch auf Kenntnisnahme von Urteilen erstreckt sich grundsätzlich auf das ganze Urteil mit Sachverhalt, rechtlichen Erwägungen und Dispositiv.“

Die Einsicht in alle diese drei Elemente eines Urteils ist somit bundesrechtlich geregelt. Es besteht für die Kantone kein Spielraum, diese Frage anders zu beantworten. Die Akteneinsichtsverordnung der obersten Zürcher Gerichte (§4 Abs. 3) ist in diesem Punkt m.E. verfassungswidrig.

Zur Zeit ist die Akteneinsichtsverordnung der obersten Gerichte des Kantons Zürich in Revision. Es ist zu hoffen, dass die aktuelle Regelung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung angepasst wird und auch Sachverhalt und Begründung zugänglich gemacht werden. Ansonsten sollten Journalistenverbände oder andere zivilgesellschaftlich interessierte Personen und Organisationen die neue Verordnung, deren Vernehmlassung im September 2016 abgeschlossen wurde und die Mitte 2017 in Kraft treten soll, auch vom Bundesgericht überprüfen lassen.

Im Sinne eines ceterum censeo sei hier wiederholt: Wirft man einen Blick auf die Reihe der Entscheide des Bundesgerichts zur Justizöffentlichkeit, so fällt auf, dass fast jedes Detail dieses verfassungsrechtlichen Grundsatzes von Medienschaffenden über Jahre hinweg erstritten werden musste und muss. Das ist bedauerlich und kurzsichtig und begünstigt das zunehmende Misstrauen weiter Kreise gegen Justiz und Staatsanwaltschaften. Denn bei der Bekanntgabe von Urteilen, Strafbefehlen und Einstellungsverfügungen geht es um das zentrale Produkt der Justiz. Es kann nur Wirkung entfalten (und Vertrauen schaffen), wenn es von den Rechtsunterworfenen zur Kenntnis genommen werden kann.

Heikle Kommunikation mit der Bundesanwaltschaft

Stellen Medienschaffende einem Staatsanwalt Fragen, müssen sie künftig damit rechnen, dass ihre Kommunikation in den Verfahrensakten landet und so auch mutmasslichen Tätern bekannt wird. Das hat das Bundesstrafgericht entschieden. Wie es dazu kam, wie Redaktionsgeheimnis und Persönlichkeitsschutz trotzdem gewahrt werden können und weshalb Journalisten jetzt anfechtbare Verfügungen verlangen müssen.

Gemäss Bundesstrafgericht gehören Medienanfragen zu den Verfahrensakten und müssen den Parteien herausgegeben werden. Der Grund: Wenn eine Strafverfolgungsbehörde in der Kommunikation mit Medienschaffenden die Unschuldsvermutung verletze, könne dies ein Strafminderungs- und ein Befangenheitsgrund darstellen. Deshalb sei die Korrespondenz für das Verfahren relevant und offen zu legen. Aus diesem Grund wies das Bundesstrafgericht im April 2016 die Bundesanwaltschaft an, einem Anwalt und seinem Mandanten die Korrespondenz mit Journalisten zugänglich zu machen (BB.2015.128 20160428_BB_2015_128).

Das Bundesstrafverfahren dreht sich um einen ehemaligen Vertreter der Atomenergiebehörde der Ukraine, der verdächtigt wird, Schmiergelder in zweistelliger Millionenhöhe kassiert und in der Schweiz deponiert zu haben. Das Bundesstrafgericht liess in diesem ersten Entscheid ausdrücklich offen, ob die Namen der Journalisten abgedeckt werden dürfen. Die Bundesanwaltschaft hatte nämlich gewarnt, dass viele Journalisten in bestimmten Ländern – u.a. in der Ukraine – ihre Arbeit nicht mehr sinnvoll und gefahrlos verrichten können, wenn die Namen und die konkreten Anfragen standardmässig Eingang ins Aktendossier finden würden.

Nach diesem ersten Entscheid des Bundesstrafgerichts gab die Bundesanwaltschaft dem Anwalt nur ihre Sprachregelungen («Wordings») heraus, die Staatsanwalt und Medienbeauftragte für allfällige Medienanfragen erstellt hatten. Die konkreten Anfragen der Journalisten und deren Namen legte sie hingegen nicht offen. Der Eingang einer E-Mail eines Journalisten könne nicht dazu geeignet sein, die Unschuldsvermutung zu verletzen, meinten die Strafverfolger des Bundes.

Doch auf Beschwerde des Anwalts hin rüffelte das Bundesstrafgericht die Bundesanwaltschaft erneut: Es «ist jede Korrespondenz mit den Journalisten betreffend das Strafverfahren in die Strafakten aufzunehmen unabhängig davon, ob sie eine anfragespezifische Antwort oder eine Standardantwort (…) enthält. Selbstredend sind dabei, soweit vorhanden, die Originalurkunden und im Fall von E-Mail-Verkehr etc. die unveränderten Ausdrucke in die Akten aufzunehmen», schrieb das Gericht in seinem Urteil vom 19. Dezember 2016 (BB.2016.270 BStG 2016-12-19_BB_2016_270).

Die Bundesanwaltschaft prüft nun, wie sie das Urteil konkret umsetzen soll. «Der Entscheid ist für alle beteiligten Akteure eine Herausforderung», meint Mediensprecher André Marty. Bei der Medienarbeit der Bundesanwaltschaft seien verschiedene, teilweise gegenläufige Interessen zu beachten: Persönlichkeitsschutz, der Opfer- sowie Täterschutz, die Verfahrenstaktik, das öffentliche Informationsbedürfnis und die Verhältnismässigkeit. «Es besteht eine Pflicht zur Abwägung aller Interessen im Einzelfall.»

Auch rechtlich sind die zentralen Fragen nicht beantwortet: Zwar weist das Bundesstrafgericht die Bundesanwaltschaft unmissverständlich an, «Originaldokumente und im Falle von E-Mail-Verkehr etc. die unveränderten Ausdrucke in die Akten aufzunehmen». Doch die Bundesanwaltschaft muss bei der Akteneinsicht gemäss Strafprozessordnung die erforderlichen Massnahmen treffen, um «berechtigte Geheimhaltungsinteressen zu schützen» (Art. 102 Abs. 1 StPO) und kann das rechtliche Gehör einschränken, wenn es «für die Sicherheit von Personen oder zur Wahrung öffentlicher oder privater Geheimhaltungsinteressen erforderlich ist.» (Art. 108 Abs. 1 Bst. b StPO). Zudem muss sie die Medienfreiheit und das daraus abgeleitete Redaktionsgeheimnis (Art. 17 BV, Art. 10 EMRK) berücksichtigen. Gestützt darauf können die Strafverfolger des Bundes im konkreten Fall Namen und Textstellen einschwärzen, die Rückschlüsse auf Journalisten und Informanten möglich machen würden.

Juristisch stehen die Urteile des Bundesstrafgerichts auf wackligen Füssen. Zum einen ist zweifelhaft, ob Medienanfragen überhaupt ins Verfahrensdossier gehören. Denn gemäss Strafprozessordnung sind Teil der Akten nur Verfahrens- und Einvernahmeprotokolle, von der Strafbehörde zusammengetragene und von den Parteien eingereichte Akten (Art. 100 StPO). Medienanfragen gehören in keine der drei Kategorien. Zum andern hat sich das Gericht mit keinem Wort mit dem verfassungsmässigen Recht der Medienfreiheit und dem darin enthaltenen Redaktionsgeheimnis auseinandergesetzt (Art. 17 BV, Art. 10 EMRK). Gestützt auf dieses Menschenrecht verlangt der europäische Gerichtshof für Menschenrechte von Behörden, dass sie Massnahmen unterlassen, die Medienschaffende von Anfragen abhalten, weil diese Nachteile befürchten («chilling effects»). Genau das könnte mit dem Entscheid des Bundesstrafgerichts eintreten. Leider gibt es gegen die beiden Urteile des Bundesstrafgerichts kein Rechtsmittel. Sie sind endgültig und können nicht ans Bundesgericht weitergezogen werden.

Ein betroffener (ukrainischer oder Schweizer) Journalist könnte aber in einem separaten Verfahren verlangen, dass sein Name abgedeckt und der Wortlaut der Anfrage geschwärzt wird, wenn Rückschlüsse auf Quellen möglich sind. Er kann dies zum Beispiel über Ansprüche des Datenschutz- oder des Verwaltungsverfahrensgesetzes beantragen (zB. Art. 25 VwVG) und sich dabei auf die oben genannten Artikel der Strafprozessordnung, die Medienfreiheit und den Persönlichkeitsschutz berufen.

Was bedeuten die beiden Urteile des Bundesstrafgerichts für künftige Anfragen von Medienschaffenden an Strafverfolgungsbehörden?

  1. Bei Anfragen an die Bundesanwaltschaft müssen sich Journalisten in Zukunft den Wortlaut sehr sorgfältig überlegen, damit keine Rückschlüsse auf Quellen möglich sind. Zudem sollten sie – gestützt auf die Medienfreiheit – standardmässig verlangen, dass ihre Anfragen nicht in den Verfahrensakten abgelegt werden oder ihr Name und die zentralen Teile der Anfragen eingeschwärzt werden. Für den Fall, dass dies nicht gewährt wird, sollten Medienschaffende vorsorglich bereits mit der Anfrage eine anfechtbare Verfügung verlangen. Nur so erfahren Journalisten, wie ihre Anfragen behandelt werden, denn eine allfällige Herausgabe an Parteien wird ihnen nicht mitgeteilt. Und nur so kann man die Frage vom Bundesgericht und schliesslich vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte überprüfen lassen.
  1. Vom Wortlaut her betreffen die Urteile des Bundesstrafgerichts nur «Korrespondenz» und «E-Mail-Verkehr» mit Journalisten. Es wäre aber blauäugig, daraus zu schliessen, dass telefonische Anfragen nicht bekannt gegeben werden müssen. Denn auch diese Anfragen werden von Strafverfolgungsbehörden meist per Aktennotiz erfasst und abgelegt. Die Argumentation des Bundesstrafgerichts würde auch diese umfassen.
  1. Bis jetzt hat nur das Bundesstrafgericht die Offenlegung von Medienanfragen verlangt. Damit gilt diese Praxis nur bei Strafverfahren, die von diesem Gericht beurteilt werden, also bei so genannten Bundesstrafsachen: etwa Straftaten von oder gegen Bundesbeamte, Sprengstoffdelikte sowie Fälle von Wirtschaftskriminalität, organisiertem Verbrechen und Geldwäscherei mit interkantonalem oder internationalem Bezug. Mit solchen Strafverfahren können auch kantonale Strafbehörden betraut sein.
  1. Bei normalen Strafverfahren von kantonalen Staatsanwaltschaften entfaltet das Urteil des Bundesstrafgerichts keine direkte Wirkung. Gut möglich aber, dass ein Anwalt auch in einem normalen Strafverfahren Einsicht in die Korrespondenz der Staatsanwaltschaft mit Journalisten verlangt unter Verweis auf den Enscheid des Bundesstrafgerichts. Vorsichtshalber sollte also Punkt 1 auch in solchen Verfahren beachtet werden. Wie dann die kantonalen Gerichte und schliesslich Bundesgericht und Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte entscheiden, ist auch nach den beiden Urteilen des Bundesstrafgerichts offen, weil diese Instanzen nicht an die Entscheide des Bundesstrafgerichts gebunden sind.

Nachtrag vom 4. Mai 2017: Unterdessen haben zwei Tamedia-Journalistinnen die Aussonderung ihrer Anfragen aus den Verfahrensakten der Bundesanwaltschaft im obgenannten Verfahren verlangt. Die Bundesanwaltschaft hat dies mit anfechtbarer Verfügung verweigert. Beschwerden dagegen liegen seit Anfang April 2017 (wiederum) bei der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts.

Ab letztem Wort des Staatsanwalts müssen Strafbefehle öffentlich sein

Nicht-rechtskräftige Strafbefehle müssen nicht öffentlich aufgelegt werden, entschied das Luzerner Kantonsgericht schweizweit erstmals. Der Entscheid ist richtig, aber nicht zu Ende gedacht, denn entscheidend ist nicht die Rechtskraft, sondern die Frage, ob das Strafbefehlsverfahren fertig ist. Deshalb müssen auch nicht rechtskräftige Strafbefehle öffentlich sein, sobald der Staatsanwalt an ihnen im Einspracheverfahren festhält oder sie ans Gericht überweist.

Lena Berger, eine Journalistin der Luzerner Zeitung (LZ), stellte im August 2016 bei der Luzerner Staatsanwaltschaft das Gesuch, sämtliche Strafbefehle einzusehen, die zwischen dem 5. und 12. September erlassen werden. Die Staatsanwaltschaft lehnte das Gesuch mit einer rudimentären Begründung ab, die sich mit der geltenden Rechtsprechung zur Justizöffentlichkeit mit keinem Wort auseinandersetzte (Justizblog berichtete). Als Gründe führte der stellvertretende Oberstaatsanwalt den grossen administrativen Aufwand an und pendente Arbeiten der Schweizerischen Konferenz der Strafverfolgungsbehörden (SKS) zur Vereinheitlichung der Einsicht in Entscheide der Strafverfolger.

Auf Beschwerde der LZ hat das Kantonsgericht Luzern am 20. Oktober 2016 nun ein Urteil zur Sache gefällt, das bemerkenswert gut begründet ist – auch wenn die Argumentation auf halbem Wege stecken bleibt  (2016-10-28-nlz-ag-bschluss-20-10-16-kg-lu ).

Zuerst einmal gibt das erstinstanzliche Luzerner Gericht der LZ und Lena Berger recht: Natürlich darf die Journalistin Einsicht nehmen in die rechtskräftigen Strafbefehle. Der administrative Aufwand und irgendwelche Vereinheitlichungsbestrebungen (die auch bis zum Redaktionsschluss dieses Blog-Beitrags noch nicht abgeschlossen waren) können keinen Grund darstellen, die Einsicht zu verweigern. Da ist die Rechtslage klar, wie dies später auch Oberstaatsanwalt Daniel Burri gegenüber der Zentralschweiz am Sonntag einräumte, der die Auskunft seines Stellvertreters als falsch bezeichnete. Umgehend konnte wieder jedermann rechtskräftige Strafbefehle 10 Tage lang vor Ort auf der Staatsanwaltschaft Luzern einsehen.

Insofern ist das Urteil nicht Aufsehen erregend. Es korrigiert einen erstaunlich unkundigen Entscheid eines stellvertretenden Oberstaatsanwalts.

Bedeutend ist das Urteil des Luzerner Kantonsgerichts hingegen, weil es sich schweizweit erstmals mit der Frage auseinandersetzt, ob Staatsanwaltschaften gestützt auf das Gebot der Justizöffentlichkeit (Art. 30 Abs. 3 BV; Art. 69 Abs. 2 Strafprozessordnung) auch Einsicht in nicht-rechtskräftige Strafbefehle gewähren müssen. Und das Gericht verneint dies.

Die juristische Begründung ist fundiert, spannend und setzt sich auch mit dem Bundesgerichtsurteil vom 21. Juni 2016 auseinander (1C_123/2016), in dem das höchste Schweizer Gericht feststellte, dass auch nicht-rechtskräftige Urteile zu veröffentlichen sind. Justizblog hat daraus die Forderung abgeleitet, dass dies auch für nicht-rechtskräftige Strafbefehle gelte. Das Luzerner Kantonsgericht kommt in seinem unterdessen rechtskräftigen Entscheid zu einem gegenteiligen Schluss.

Zwar gesteht das Gericht dem Strafbefehlsverfahren eine „erhebliche Praxisrelevanz“ zu: „Es besteht daher ein grosses Interesse der Rechtsgemeinschaft zu erfahren, wie die Strafjustiz in diesem Bereich funktioniert“. Von diesem Interesse seien grundsätzlich auch nicht rechtskräftige Strafbefehle erfasst. Wenn auch nicht rechtskräftige Strafbefehle öffentlich zugänglich wären, könnten fragwürdige Ermittlungstätigkeit oder mangelhafte Verfahrensleitung kritisiert werden. Dem stellt das Kantonsgericht aber die privaten Interessen der Betroffenen entgegen, die regelmässig nicht wollen, dass ein Strafverfahren publik wird.

Aus dem Wortlaut von Artikel 69 StPO konnte das Kantonsgericht keine eindeutige Antwort ableiten, denn das Gesetz schreibe zum einen vor, dass alle „ergangenen“ Strafbefehle öffentlich zu machen sind – also auch nicht-rechtskräftige (Art. 69 Abs. 2 StPO), zum andern, dass das Strafbefehlsverfahren geheim sei (Art. 69 Abs. 3 StPO).

Das Gericht stellte sich sodann die zentrale Frage, ob ein nicht-rechtskräftiger Strafbefehl noch Teil des Strafbefehlsverfahrens und damit geheim ist, oder ob das Strafbefehlsverfahren bereits abgeschlossen ist und damit auch der nicht-rechtskräftige Strafbefehl dem Verkündigungsgebot unterliegt (Erwägungen 6.3.3.ff).

Das Kantonsgericht schlägt sodann alle nicht-rechtskräftigen Strafbefehle dem (geheimen) Strafbefehlsverfahren zu: „Bevor der Strafbefehl rechtskräftig wird und so zugleich zum Urteil wird (Art. 354 Abs. StPO) ist er ein schlichter Erledigungsvorschlag seitens der Staatsanwaltschaft, der mittels Einsprache der beschuldigten oder einer anderen betroffenen Person hinfällig wird. Bis zu seiner Rechtskraft ist der Strafbefehl somit ein Aktenstück des nichtöffentlichen Vor- bzw. Strafbefehlsverfahrens, das nach der StPO (…) genauso wenig von den Teilgehalten des Öffentlichkeitsprinzips erfasst wird wie ein anderes Aktenstück des Vorverfahrens.“ (Erwägung 6.4).

Diese Argumentation überzeugt in ihrem Ansatz, ist aber nicht zu Ende gedacht. Ein Strafbefehl ist nämlich in vier Fällen nicht-rechtskräftig:

Erstens, wenn die Einsprachefrist noch läuft, zweitens wenn der Beschuldigte Einsprache erhoben hat (Art. 355 StPO), drittens wenn der Staatsanwalt nach einer Einsprache am Strafbefehl festhält und viertens, wenn er den Strafbefehl als Anklage ans Gericht überweist. Nur in den ersten beiden Fällen läuft das Strafbefehlsverfahren noch. Und nur in diesen beiden Fällen greift die Justizöffentlichkeit und ist Geheimhaltung gesetzlich legitimiert.

Hält der Staatsanwalt also an seinem Strafbefehl fest oder erhebt er Anklage beim erstinstanzlichen Gericht, so ist das Strafbefehlsverfahren abgeschlossen und entsprechende Strafbefehle fallen ab diesem Zeitpunkt – und nicht erst unmittelbar vor der Gerichtsverhandlung – unter Art. 30 Abs. 3 BV und müssen öffentlich gemacht werden – obwohl sie nicht rechtskräftig sind. Das heisst: einsprachemässig bestätigte Strafbefehle oder zur Anklage erhobene Strafbefehle müssen öffentlich aufgelegt werden und zwar ab Entscheid, da das Strafbefehlsverfahren abgeschlossen ist. Die restriktive Praxis vieler Gerichte, Anklageschriften nur sehr spät herauszugeben, ist – zumindest bei Strafbefehlen, die zur Anklageschrift werden – rechtlich nicht haltbar.

Es ist schade, dass die Luzerner Zeitung das Urteil des Luzerner Kantonsgerichts nicht angefochten hat, denn damit bleiben diese Fragen gerichtlich undiskutiert. Und zu hoffen ist, dass die Arbeitsgruppe der SKS (endlich) einen Entwurf vorlegt, der den Bedürfnissen der Öffentlichkeit an Information über Strafentscheide möglichst entgegenkommt. Das dient der Strafjustiz und ist rechtsstaatlich wie verfassungsrechtlich geboten.

Anmerkung des Autors vom 1. März 2017: Die rechtliche Würdigung dieses Entscheids habe ich mit einem aktuellen Post verfeinert (und zum Teil revidiert).

Luzerner Staatsanwaltschaft: Rückfall in die Geheimjustiz

Seit Jahren ist klar, dass Journalisten Strafbefehle einsehen dürfen. Die Luzerner Staatsanwaltschaft verweigert nun aber den Zugang – mit einer juristisch unhaltbaren Begründung und ohne sich auch nur mit einem Wort mit der geltenden Praxis des Bundesgerichts auseinanderzusetzen. Die Verfügung der Staatsanwaltschaft wirkt rein schikanös.

Seit 1998 ist klar, dass auch Strafbefehle unter das Verkündigungsgebot von Art. 30 Abs. 3 der Bundesverfassung fallen und öffentlich verkündet werden müssen.

Der Grund ist so einfach wie überzeugend: Das Bundesgericht will keine Geheim- oder Kabinettsjustiz – auch nicht bei Erledigungsentscheiden der Staatsanwaltschaften, die mehr als 95 Prozent der Entscheide im Strafrecht ausmachen. „Ohne Gerichtsöffentlichkeit sind Spekulationen, ob die Justiz einzelne Prozessparteien ungebührlich benachteiligt oder privilegiert, unvermeidlich. Kritik an einseitiger oder rechtsstaatlich fragwürdiger Ermittlungstätigkeit oder mangelhafter Verfahrensleitung bliebe ausgeschlossen.“

Anfänglich verlangte das höchste Schweizer Gericht für die Einsicht in Strafbefehle noch ein „berechtigtes Interesse“, an das aber keine hohen Anforderungen zu stellen sei (BGE 124 IV 234 E 3d).  Doch spätestens vor fünf Jahren stellte das Bundesgericht klar, dass Medienschaffende dieses „berechtigte Interesse“ kraft ihrer Funktion beibringen: „Die Kenntnisnahme von Urteilen ist nicht von einem besonderen schutzwürdigen Informationsinteresse abhängig. Vielmehr ergibt sich das schutzwürdige Informationsinteresse bei Medien ohne Weiteres aus deren Kontrollfunktion. Allein schon die mit der Justizöffentlichkeit verbundene Möglichkeit der Kontrolle der Justiz vermag auch ohne weitere Begründung ein hinreichendes Einsichtsinteresse zu begründen“ (vgl. etwa 137 I 16, E 2.4; zuletzt BGE 1C_123/2016).

Darum haben der Kanton Luzern wie auch die meisten andern Kantone und die Bundesanwaltschaft ab 2012 Strafbefehle und Einstellungsverfügungen vor Ort während einer gewissen Frist nicht anonymisiert öffentlich zur Einsicht aufgelegt. Simon Kopp, Mediensprecher der Luzerner Staatsanwaltschaft, hat dies noch im Januar 2016 am MAZ-Recherchetag auch für den Kanton Luzern als geltende Regelung beschrieben.

Doch nun ist plötzlich alles anders. Einer Journalistin der „Zentralschweiz am Sonntag“ hat die Luzerner Staatsanwaltschaft die Einsicht in die vom 5. bis 12. September 2016 erlassenen Strafbefehle verweigert (vgl. Zentralschweiz am Sonntag vom 25. September 2016). Begründung des stellvertretenden Oberstaatsanwalts: „Kosten“, „grosser personeller Aufwand“, „fehlende Begründung sowohl betreffend Spezifikation der Thematik in den Strafbefehlen als auch des schutzwürdigen Interesses“. Mit keinem einzigen Wort setzt sich der Oberstaatsanwalt dabei aber mit Rechtsprechung und Lehre auseinander. ablehnung_einsichtnahme_in_die_strafbefehle

Im Gegenteil: Die Argumentation der Luzerner Staatsanwaltschaft widerspricht sämtlichen Entscheiden des Bundesgerichts der letzten Jahre und der einhelligen Rechtslehre – vom Kommentar zur Bundesverfassung (Rz 64 zu Art. 30 Abs. 3 BV. „Eingeschlossen sind … auch Strafbefehle, Einstellungs- bzw. Nichtanhandnahmeverfügungen und Einstellungen nach Art. 53 StGB“) bis zum Kommentar zur Strafprozessordnung (Rz 39 zu Art. 69 Abs. 2 der Strafprozessordnung – „Es ist kein Interessensnachweis erforderlich“). Die Luzerner Staatsanwaltschaft verfällt einer unzeitgemässen Geheimniskrämerei, spielt auf Zeit, arbeitet juristisch krass mangelhaft und verschleudert Steuergelder.

Die Zeitung hat Beschwerde gegen den Entscheid eingereicht. Und die Prognose sei gewagt: Sie wird Recht erhalten – spätestens vor Bundesgericht. Und es ist zu wünschen, dass die Gerichte deutliche Worte finden.

Und hoffentlich erlässt die Schweizer Staatsanwälte-Konferenz, die zur Zeit an einer Vereinheitlichung der Einsichtsregeln arbeitet, nicht eine juristisch so schlecht begründete Regelung.

Nachtrag vom 31. Oktober 2016: Das Kantonsgericht Luzern hat deutliche Worte gefunden und die Beschwerde der Luzerner Zeitung gutgeheissen. Separater Blog folgt.

Bundesgericht zum Zugang zu Urteilen: Jetzt müssen Staatsanwaltschaften Praxis ändern


In einem neuen Leitentscheid zum Prinzip der Justizöffentlichkeit (Art. 30 Abs. 3 BV) hat das Bundesgericht festgehalten, dass Gerichte auch Einsicht in nicht rechtskräftige Urteile gewähren müssen. Damit ist wohl auch die weit verbreitete Praxis von Staatsanwaltschaften verfassungswidrig, Strafbefehle erst nach Rechtskraft zugänglich zu machen.

Art. 30 Abs. 3 der Bundesverfassung hält lapidar fest, dass „Gerichtsverhandlungen und Urteilsverkündung öffentlich“ sind. Daraus hat das Bundesgericht in den letzten Jahren in konstanter Rechtsprechung eine Praxis entwickelt, die konsequent der Transparenz verpflichtet ist:

  1. Nicht nur Urteile, sondern auch Strafbefehle und Einstellungsverfügungen nach Art. 53 StGB (Wiedergutmachung) sind öffentlich zu machen.
  2. Der Zugang zu Urteilen ist zeitlich unbefristet zu gewähren.
  3. Urteile sind nicht erst ab Rechtskraft, sondern bereits ab Erlass öffentlich zu machen.

Diesen letzten dritten Punkt hat das Bundesgericht mit seinem Entscheid vom 21. Juni 2016 geklärt (1C_123/2016 BGE_Zugang_zu_nichtrechtskräftigen_Urteilen_16_06_21), den Stefanie Hablützel, SRF-Redaktorin und Co-Präsidentin investigativ.ch, erfolgreich erstritten hat. Es hält darin unmissverständlich fest: „Mit ihrer Praxis, die Einsicht auf rechtskräftige Urteile zu beschränken, untergräbt die Vorinstanz die Kontrollfunktion der Medien.“ Die Praxis, nur rechtskräftige Urteile öffentlich zu machen, habe zwei Nachteile. Zum einen: „Bei schriftlich geführten Verfahren ohne mündliche Urteilsverkündung wird eine zeitnahe Gerichtsberichterstattung ausgeschlossen.“ Zum andern: „Bei von der Rechtsmittelinstanz aufgehobenen Urteilen wird den Medien eine Kenntnisnahme sogar gänzlich verunmöglicht, obwohl sich die Justizkritik auch auf aufgehobene Urteile beziehen kann.“

Und in einer Klarheit, die ins Stammbuch aller Gerichte und Staatsanwaltschaften gehört, schreiben die höchsten Bundesrichter : „Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Urteile grundsätzlich generell bekanntzugeben oder zur Kenntnisnahme bereitzuhalten sind.“

Klar macht das Bundesgericht auch, dass schriftliche Urteile zu veröffentlichen sind, auch wenn sie in öffentlicher Verhandlung gefällt wurden: Die verschiedenen Formen, ein Urteil zu verkünden, seien „gleichwertig“. Dazu gehöre auch „die nachträgliche Gewährung der Einsicht auf Gesuch hin.“(Erw. 3.6)

Damit sagt das Bundesgericht indirekt auch, dass der Zugang zu anonymisierten Urteilen zeitlich unbeschränkt ist – wie dies bereits das Obergericht Schaffhausen festgestellt hat.

Dieser Entscheid hat Signalwirkung nicht nur für die Bündner Gerichte, die im konkreten Fall betroffen sind und ihre Praxis ändern müssen, sondern auch für zahlreiche andere kantonale Gerichte.

Und auch für jene Staatsanwaltschaften, die nur rechtskräftige  Strafbefehle öffentlich auflegen – etwa in den Kantonen Luzern, Bern und Zürich sowie in der Bundesanwaltschaft. Sie sollten nun ihre Praxis überdenken. Die Staatsanwaltschaften der Kantone St. Gallen und Basel-Stadt legen Strafbefehle bereits heute ab Erlass auf.

Zwar könnte man – wie etwa Ex-NZZ-Bundesgerichtskorrespondent Markus Felber  – argumentieren, Strafbefehle würden erst mit Rechtskraft urteilsähnlich und unterstünden somit erst ab da Art. 30 Abs. 3 BV. Doch stützt sich diese Rechtsauffassung weder auf einen Verfassungs- noch einen Gesetzesartikel noch ein höchstrichterliches Präjudiz. Im Gegenteil: Sie widerspricht unter anderem Art. 69 Abs. 2 StPO, der erklärt, Strafbefehle seien öffentlich einsehbar, um damit den Mangel zu heilen, dass Strafbefehle nicht wie Urteile öffentlich verkündet werden. Die Einsicht in Strafbefehle ist also ein Surrogat zur öffentlichen Verkündigung, die notabene nicht rechtskräftige Urteile betrifft. Zudem würden die vom Bundesgericht in obigem Entscheid aufgezeigten schweren Mängel der Justizkontrolle bei Strafbefehlen bestehen bleiben: Über nicht rechtskräftige Strafbefehle wäre dann keine zeitnahe Berichterstattung möglich oder der Zugang zu den nicht rechtskräftigen Strafbefehlen wäre gar ganz unterbunden, wenn die Rechtsmittelinstanz den Strafbefehl aufhebt – dann wird er nämlich nie rechtskräftig.

Auch der Verweis auf BGE 133 IV 112, den einige Verwaltungsstrafbehörden anfügen, um erst rechtskräftige Strafbefehle öffentlich zu machen, ist unbehelflich. Der Entscheid hält zwar fest, dass Strafbescheide nach Verwaltungsstrafrecht Parallelen zum Strafbefehl und erst die Strafverfügung als erstinstanzliches Urteil im Sinne von Art.70 Abs. 3 StGB aufweist. Doch betrifft der Entscheid nur verjährungsrechtliche Fragen. Damit ist nicht entschieden, ob ein (nicht rechtskräftiger) Strafbescheid nicht auch Art. 30 Abs. 3 BV – also dem Verkündigungsprinzip – untersteht. Art. 69 Abs. 2 StPO, der gerade festhält, dass eben auch Strafbefehle zu verkündigen sind (obwohl sie nicht öffentlich eröffnet werden), deutet darauf hin, dass Urteile und Strafbefehle vom Gesetzgeber gleich behandelt werden sollen. Das heisst: Genau wie nicht rechtskräftige Urteile sollen auch nicht rechtskräftige Strafbefehle zu verkündigen sein.

Zu diesem Resultat kommen auch Professor Urs Saxer und Simon Thurnherr im Kommentar zu Art. 69 Abs. 2 StPO, RZ 39.Kommentar_StPO_69_2.

Einmal mehr staunt der Beobachter, dass in der Frage der Justizöffentlichkeit jedes noch so kleine Detail via Bundesgericht herausgeklagt werden muss. Wie wenn die Justizbehörden ihr ureigenes Produkt – das Urteil, den Strafbefehl – vor der Öffentlichkeit möglichst verstecken möchten.

Nachtrag I vom 14. September 2016: Mit dem Bundesgerichts-Entscheid zum Fall Cresta Run habe ich mich auch in Medialex 7-8/2016 befasst und die Tragweite detaillierter (und noch juristischer) ausgeleuchtet: „Mit diesem Urteil vollzieht das Bundesgericht einen eigentlichen Paradigmenwechsel: weg vom reinen Verkündungs- hin zum Kenntnisnahmeprinzip. Entscheidend ist nicht, ob ein Urteil überhaupt einmal öffentlich gemacht worden ist, sondern ob die Art der Verkündung «die verfassungsrechtlich gebotene Kenntnisnahme erlaubt».“ Den ganzen Medialex-Text zum Download: anmerkungen_zu_1c_123_2016_def

Nachtrag II vom 1. März 2017: Nicht rechtskräftige Strafbefehle müssen erst öffentlich zugänglich sein, wenn das Strafbefehlsverfahren abgeschlossen ist. Das hat im Oktober 2016 das Luzerner Kantonsgericht entschieden. Meines Erachtens ist dieser Entscheid juristisch korrekt. In diesem Punkt habe ich meine Meinung geändert und dies in diesem Post begründet.

Bundesgericht schützt PUK-Geheimnis

Ein aktuelles Urteil aus Lausanne zur Veröffentlichung amtlicher geheimer Verhandlungen schützt die Meinungsbildung des Staates selbst da, wo keine Meinung mehr gebildet wird. Das erlaubt den Behörden den Zeitpunkt der Publikation ohne störende Recherche selbst festzulegen.


Arthur Rutishauser, Chefredaktor von Tages-Anzeiger und Sonntagszeitung, soll gebüsst werden, weil er aus dem Entwurf des Berichts zur parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK) zur BVK-Affäre rund fünf Wochen vor der offiziellen Veröffentlichung zitiert hat. Das hat das Bundesgericht in seinem neuesten Urteil zum Straftatbestand der Veröffentlichung amtlicher geheimer Verhandlungen (Art. 293 StGB) entschieden (Urteil 6B_1267/2015vom 25. Mai 2016).

Das höchste Schweizer Gericht widerspricht damit den Entscheiden von Zürcher Bezirks- und Obergericht sowie des Schweizerischen Presserates. Sie alle beurteilten das Vorgehen des Journalisten als korrekt. Mit dem Bundesgerichtsentscheid tut sich also eine Kluft zwischen Medienethik und Medienrecht auf. Und es bestätigt sich der Eindruck, dass kantonale Gerichte mehr Verständnis für die Arbeit der Medien haben als das Bundesgericht.

Das blosse Risiko genügt bereits
Das Bundesgericht gibt dem Schutz der Meinungsbildung der Parlamentarier ein sehr hohes Gewicht. Es sei «unerheblich», ob der Zeitungsartikel die Meinungsbildung der PUK tatsächlich beeinflusst habe, schreiben die höchsten Schweizer Richter. «Ein diesbezügliches Risiko genügt.» (Erw. 2.6).
Führen wir uns die konkreten Umstände vor Augen: Da hat eine parlamentarische Untersuchungskommission mehr als zwei Jahre lang ermittelt. Sie hat um Formulierungen und Wertung gerungen, einen Text erstellt und die Betroffenen, die bereits ausführlich befragt worden waren, zur Stellungnahme zu diesem Schlusstext eingeladen. Die Stellungnahmen sind bereits bei den Parlamentariern eingetroffen. Sie müssen sie nur noch verarbeiten. An diesem Tag, dem 28. August 2012, veröffentlicht Rutishauser seinen Artikel.Gibt es da noch irgendeine Meinungsbildung der Parlamentarier, die geschützt werden muss?
Nein, sagte das Zürcher Obergericht, das – im Unterschied zum Bundesgericht – die konkreten Abläufe im Detail nachzeichnete. «Zu diesem Zeitpunkt ist das Interesse des Staates an der (vorläufigen) Geheimhaltung des Schlussberichts lediglich noch darin zu sehen, den Zeitpunkt der Publikation der von ihm erarbeiteten lnformationen und Meinungen ungehindert selber zu bestimmen.» Und daran sei das öffentliche Interesse gering.
Das Bundesgericht interessieren die konkreten Umstände nicht. Das blosse Risiko einer Beeinflussung genügt den höchsten Schweizer Richtern. Es stützt sich dabei auf den Entscheid Bédat des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) vom März 2016. Dieser Entscheid der Grossen Kammer des EGMR hielt fest, dass der Staat nicht belegen müsse, ob die Meinungsbildung der Untersuchungsbehörden und Gerichte beeinflusst worden sei, wenn er einen Geheimnisbruch sanktioniere. Das Risiko eines Einflusses auf das Verfahren genüge bereits («Le risque d’influence sur la procédure justifie en soi…» Ziff. 70). Diese Aussage des EGMR zu einer laufenden Strafuntersuchung kann wohl kaum telquel auf ein faktisch abgeschlossenes parlamentarisches Untersuchungsverfahren übertragen werden.
Zahme Journalisten, die brav auf die Medienkonferenz warten
Würde diese rigide Haltung Schule machen, hätten Journalisten zu warten, bis es dem Staat zu informieren beliebt – auch wenn die Meinungsbildung schon längst fertig ist. Egal ob die Behörden sich noch Wochen oder Monate Zeit lassen, um den für sie richtigen Zeitpunkt zu wählen. Das kann gerade bei einem Fall wie der Affäre BVK stossend sein, in dem auch der Staat selbst – seine Behördenmitglieder, aber auch Kontroll- und Aufsichtsinstanzen versagt haben. Wollen wir zahme Journalisten, die brav auf die Medienkonferenz warten?
Der Presserat nicht. Der Journalist soll auf Berichterstattung verzichten, wenn ein vertrauliches Dokument in den nächsten Tagen öffentlich werden würde, meint das Selbstregulierungsorgan in seinem Entscheid zum gleichen Fall. Wenn es also Wochen geht, bis der Bericht öffentlich wird, darf der Journalist veröffentlichen, wenn keine äusserst wichtigen Interessen dadurch verletzt werden.
Das Bundesgericht hat es sich auch einfach gemacht, als es die Frage prüfte, ob Arthur Rutishauser Gründe hatte, sofort zu publizieren und nicht die 5 Wochen bis zur möglichen Veröffentlichung zu warten. Es schreibt nur, es sei «nicht erkennbar, inwiefern gute Gründe bestanden haben könnten.»
Der Presserat – in seinem Entscheid vom Januar 2013 noch sehr nahe bei der öffentlichen Diskussion über den Skandal – bezeichnet es als «legitim» nicht bis zur Medienkonferenz zu warten «angesichts des unbestritten grossen öffentlichen Interesses am Thema BVK, das in den Medien seit Monaten für Schlagzeilen gesorgt hatte, und nachdem auch aufgrund des im gleichen Zusammenhang geführten Strafverfahrens schon viele Informationen publik waren». Und fügt an, es würde «jedenfalls zu kurz greifen, die vorzeitige Veröffentlichung von Informationen aus dem Berichtsentwurf auf eine blosse Jagd auf Primeurs zu reduzieren.»
Man meint den Esel und schlägt den Sack
Mit seinem neuesten Entscheid dehnt das Bundesgericht den Geheimnisbereich weiter aus. Das fördert geradezu Indiskretionen, denn es wird immer Parlamentarier geben, die Journalisten geheime Dokumente zukommen lassen. Verurteilt wird aber immer nur der Medienschaffende, nicht der Parlamentarier. Man meint den Esel und schlägt den Sack. Dabei ist es das Parlament selbst, das seinen eigenen Laden nicht im Griff hat.
Zudem gehen die Behörden willkürlich gegen Journalisten vor. Viele Medienschaffende, die vertrauliche Dokumente öffentlich machen, werden nicht belangt. So gibt es gemäss polizeilicher Kriminalstatistik pro Jahr nur ein bis zwei Anzeigen. Diese Anzeigen richten sich gegen jene Journalisten, die unbequem sind, die kritische Fragen stellen, die bohren und hartnäckig sind. Also genau jene, die die öffentliche Meinungsbildung braucht.